困扰农村多年的“垃圾围村”顽疾,将迎来治愈的良机。
2月5日,2017年中央一号文件发布,连续14年聚焦“三农”工作。这份文件,明确提出要推进农村生活垃圾治理专项行动。
“推进农村生活垃圾治理专项行动,促进垃圾分类和资源化利用,选择适宜模式开展农村生活污水治理,加大力度支持农村环境集中连片综合治理和改厕。开展城乡垃圾乱排乱放集中排查整治行动。”中央一号文件指出。
多位专家近日在接受《法制日报》记者采访时指出,要实现中央一号文件“深入开展农村人居环境治理和美丽宜居乡村建设”的目标,可以通过地方立法来实现。
中国环境资源法学研究会副会长、中国政法大学教授曹明德在接受记者采访时指出,受城乡二元结构影响,我国垃圾污染防治“重城市,轻农村”“重工业,轻农业”的思想没有得到根本性的改变,一直以来都将垃圾污染防治的重点放在城市,城市相关的法律制度较为健全,而有关农村垃圾污染防治方面的法律法规则少之又少。
“必须要从源头上解决这个问题,对农村垃圾污染防治专门立法。”曹明德说。
中国环境资源法学研究会副会长、中国人民大学法学院教授周珂认为,地方立法的实施效果如果够好,其经验还能推广,可以带动其他地方立法的出台,甚至对国家层面的立法起到催化作用。
法律法规比较零散
缺乏统一性协调性
多位专家在接受记者采访时指出,我国目前还没有针对农村垃圾污染防治的专门立法,相应的规定只是散见于一些法律法规中,这是农村垃圾污染长期得不到解决且日益严重的重要原因。
环境保护法第四十九条规定,县级人民政府负责组织农村生活废弃物的处置工作。第五十条规定各级人民政府应当在财政预算中安排资金,支持农村饮用水水源地保护、生活污水和其他废弃物处理、畜禽养殖和屠宰污染防治、土壤污染防治和农村工矿污染治理等环境保护工作。
固体废物污染环境防治法第四十九条规定了农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。
除此之外,农业法、循环经济促进法等也对农村垃圾污染防治作了部分规定。
“这些法律条文涉及农业生态污染防治等多个方面,在一定程度上可以使我国农村地区垃圾污染防治工作有法可依,也对农村垃圾污染的严重化起到了一定的抑制作用。”周珂说。
但周珂同时指出,从总体上看,这些法律法规比较零散,缺乏统一性和协调性,使得农村垃圾污染防治得不到统一和协调的防治保障。
中国政法大学环境资源法研究所副教授胡静认为,农村地区环境保护长期以来属于薄弱环节,对于居民的生活废弃物,无法像对企业一样采用管制的手段,这是与城镇不同之处。同时,由于没有专门的立法,导致在资源的有效配置上缺乏制度保障。
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国家立法难度颇大
过渡阶段应有良策
不少专家学者呼吁,由于农村垃圾污染防治工作是一项复杂且艰难的长期任务,有必要对此进行专门立法。
“在国家层面上对农村垃圾污染防治进行立法,可以起到上位法的引领作用,对行政法规、行政规章、地方性法规等形成指导性作用。在上位法的指引下,更多的各地相关立法也将浮出水面,所以要想突破现行法规的局限性,就要完善上位法。”曹明德指出。
但在周珂看来,在一段时间内,要想实现国家层面的立法,难度颇大。
“据我所知,与我国农村垃圾污染防治相关的法律还没有列入全国人大常委会的立法计划中。而且,环境保护法也在近两年进行了修改,短时间内应该不会再进行法律条例上的变动。”周珂认为。
胡静认为,出台具有可操作性的立法才能真正解决实际问题,中央和地方在农村垃圾污染防治上各自的职责包括资金投入等众多方面需要厘清,其前提是将农村垃圾污染问题提高到和城市垃圾污染问题相同的高度,因此,这不是短时间内就能实现的,需要较长时间的考察与实践。
但毋庸置疑的是,在国家立法难以出台的过渡阶段,必须要有良策来解决这一“顽疾”。
“在立法还没有出台的这段时间,现行法律应当将应有的功能覆盖到农村去,可以借鉴国外一些经验和做法。”周珂建议。
曹明德认为,国家层面的立法等待时间太长,可以考虑从其他方面着手。“我建议在这个过渡阶段,可以地方立法先行,由各个地方来制定本地适宜的农村垃圾污染治理办法,可以给国家立法一个缓冲时机,也不耽误农村垃圾污染治理的进度。这是一个两全其美的办法。”
地方立法先行先试
减轻农村垃圾污染
修改后的立法法,明确了地方立法权限和范围,明确设区的市可以对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规。
固体废物污染环境防治法第四十九条规定,农村生活垃圾污染环境防治的具体办法,由地方性法规规定。
“这两部法律明确了地方有权制定农村垃圾污染防治方面的法规,意味着地方立法机关应当不断完善地方环境立法和制度建设,加快地方立法步伐,完善地方法律法规体系。”周珂说。
目前,广东、河北两省已相继出台了相关立法。
《广东省城乡生活垃圾处理条例》于去年1月1日起施行,对城乡垃圾处理专项规划编制进行了规定,对垃圾处理设施包括垃圾处理场(厂)、转运站和收集点均提出了明确的建设要求,并就保障设施用地、加强建设过程的监管提出了要求。
2016年10月1日起施行的《河北省乡村环境保护和治理条例》规定,禁止将国家明令禁止的严重污染环境的生产工艺、设备和产品向乡村转移;禁止违反有关规定将城镇生活垃圾、建筑垃圾、工业废弃物、医疗废弃物等向指定场所以外的乡村地区转移、倾倒、填埋或者跨行政区域倾倒、填埋。
在曹明德看来,地方立法可以在当前的过渡阶段起到很好的衔接作用,既能适应现阶段的基本国情,也能对减缓农村垃圾污染起到很好的推动作用,还能为以后国家层面的立法提供经验。
“但是,值得注意的是,地方立法一旦出台,可能会出现另外的问题,比如由于各地情况不尽相同,在缺乏上位法指导的情况下,各地制定的地方立法差异较大,难免会出现管理较严格的省市向管理不严格的省市或者发达地区向不发达地区流转垃圾的情况。”曹明德认为,应当有这方面的防范措施。
胡静认为,由于各地政府经济发展水平、财政收入状况存在差异,可以考虑在立法中明确建立农村垃圾污染防治政府投入补偿机制,与此同时,不同省份在进行立法时,在考虑本地情况的同时,在标准的制定方面不要出现过大差异。
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