近日，由中国再生资源回收利用协会联合30家废弃电器电子产品（简称“WEEE”或“电废”）拆解龙头企业“上书”财政部、生态环境部，恳求尽快发放延迟超30个月的基金补贴，该补贴款已累计80亿元左右，联名报告描述了国内109家拆解企业有近1/3勉强维持生存、1/3停产、1/3面临倒闭的发展困境。为了弄清楚电废基金补贴的来龙去脉，探索电废产业的新出路，本文梳理了电废回收市场状况，电废基金管理现状，“互联网+回收”的新方式，非基金电废业务的可行性，影响电废产业链卡脖子的问题以及解决思路，以供参考。
一、废弃电器电子产品概述
首先，我们把废弃电器电子产品分为基金电废和非基金电废，本文的基金电废是指《废弃电器电子产品处理目录（2014年版）》中的“四机一脑”，而非基金电废除了《目录》中新增的9类产品外（表1中标红色部分），还包括表1中列举的其他种类。
再来看看废弃电器电子产品的市场如何。
电废是全球数量增长最快的固体废弃物，而废旧家电又是电废中最大的板块，据统计，全球每年产生的电子废弃物高达4000万吨以上，因此电废又被称为“城市矿山”。电废同时具有资源、经济与环境的三重属性，一方面，我们可以看到电废蕴藏的巨大经济效益，每年资源回收价值高达千亿元，电废最具回收利用价值的是其中的印刷线路板、废塑料和废金属，有研究表明，每吨电脑的印刷版可以回收塑料272kg、铜130kg、黄金0.45kg（富集的精金矿才70g/t）、铁41kg、铅29kg、锡20kg、镍18kg、银9kg，以及钯、铂等贵金属，资源的二次利用对于减少进口量、节省大量外汇开支也有重要意义；另一方面，就是电废二次利用的环保属性，部分电废含有大量的有害铅化物、汞、镉、镍等重金属，随意处置的话将造成严重的环境污染，危害公众健康，因此电废回收利用具有现实的必要性和紧迫性。
二、废弃电器电子回收产业状况分析
我国废弃电器电子回收先后经历了四个不同的发展阶段，如图1所示，从第一阶段的以个体回收为主的传统回收模式到第四阶段的个体回收与“互联网+回收”并存的新型回收模式；从第二阶段的“以旧换新”和“家电下乡”回收方式到第三阶段的生产者责任延伸制和WEEE基金补贴方式；从非正规回收渠道到有资质的正规回收渠道，出现了双渠道、双模式、基金和非基金管理共存的新业态。
作为电废产业的最前端，正规回收渠道的建立是最大难题，电废回收渠道更多地掌握在个体经营者手中，他们控制着电废的回收价格，而拆解企业也必须用真金白银跟他们交易，造成这种被动局面的原因之一在于从居民直接到拆解企业的回收渠道始终没能有效建立起来。
如图2所示，我国电废回收发展成以小商贩回收、集散地回收、社区网点回收、经销商回收、生产企业回收以及电废处理企业回收的多种方式共存的局面，形成了以小商贩回收为代表的非正规拆解和以电废处理企业为代表的正规拆解复杂竞争态势。由于居民对电废的资源性和污染性认识不足，以及国家在居民丢弃电废方面缺乏相应的法律法规，为了获得更高的价格而直接卖给小商贩，造成小商贩控制着回收渠道的状况一时难以改变；据2015年中国民主促进会提交的两会提案《推动并规范我国电子垃圾处理》显示，有近90%的WEEE没有得到规范处理，而是经流动商贩、个体户回收后，直接交由小型回收企业、家庭拆解小作坊等进行简单的回收拆解处理。如何打破我国双渠道回收体系下，非正规回收处理企业抢占了绝大部分WEEE市场份额，正规拆解企业坐拥先进的生产线而货源受制于人的窘境？这是我国WEEE基金管理要解决的关键难题。
我国正规回收渠道难以建立的另一个原因是正规回收处理企业的规模化滞后于发达国家，据统计，现在美国有资质的企业达2000多家，欧盟有500多家，而我国从2012年开始至今，生态环境部、财政部等5部委先后公示了5批共109家废弃电器电子产品处理基金补贴企业名单，其中2012年7月公示了43家，2013年2月公示了21家，2013年12月公示了27家，2014年6月公示了15家，2015年8月公示了3家，并规定自2014年起，各类废弃电器电子产品的年实际拆解处理量低于许可处理能力的20%时，取消给予基金补贴的资格，如图3所示我国电废处理企业处理能力分布图。
WEEE正规回收渠道的主要来源是生产企业和第三方回收企业，这得益于我国生产者责任延伸制度（EPR）的要求，规定了生产者需对销售产品的整个生命周期承担责任。生产企业自行回收的优势是对产品的设计、结构熟悉，废旧产品拆解利用的效率高，如苹果、IBM、Dell等公司，都建有自己的末端EOL(end-of-life)产品回收网络体系，先对回收来的WEEE进行检测分类，再交于处理工厂进行拆解、 翻新、再制造、再利用、再循环等回收处理。生产企业还可以通过与第三方回收企业合作，把电废拆解任务委托给第三方回收企业来做，并为其提供一定委托费用，间接体现生产企业的延伸责任，因此EPR制度提高了电废流向正规回收企业的数量。
EPR制度和基金补贴短时间内催生了109家正规电废处理企业，使得我国的电废管理制度引来美国、欧盟、日韩等国外专家赴中国学习，学习中国管理世界最大体量电废市场的经验。表2中对比了国内外的基金征收模式和补贴方式，生产者责任延伸制与消费者付费制在本质上都是由消费者承担，两者的差异仅在于付费的时间点上，前者是生产企业和进口商替消费者先行缴费，并且作为成本计算到产品的售价中，而消费者付费制是在产品报废时再实际支付。
中国及世界其他国家不仅制定了完善的基金管理制度，而且有配套的法律法规和回收利用标准保障和规范基金制度的顺利实施，在此将国内外的立法（表3）和回收标准（表4）一并列举如下。如表3所示，各国结合本国国情、实际需求和经济发展水平制定相应目录，美国在废弃电器电子产品目录管理中更关注电视机、电脑显示器及其他带显示屏的电子产品；欧洲国家在制定目录时几乎囊括了所有种类的电子产品；日本和韩国在制定目录时，首先关注的是普及率高、资源量大的电子产品；中国台湾地区制定目录时，关注到了电子产品以外的资源性废弃物。由表4可知，国外电废回收标准几乎涵盖了生产者、消费者、拆解企业等整个产业链环节，而中国的标准更多的是规范拆解企业。
从EPR制度、基金管理到配套的法律法规和回收标准，不仅是为了保障电废由居民端向正规回收企业流通，而且是为了规范拆解工艺，避免环境污染。但事与愿违，目前正规处理企业80%的货源仍由个体回收商贩提供，回收企业对拆解产物的再生利用和深加工重视不足，资源利用效率有待提高。
通过以上分析，我国在电废回收环节设立了EPR制度、基金管理、多种回收方式共存的“三把利剑”，但事实上我国的废弃电器电子正规回收之路可谓“心有余而力不足”，明明摆在眼前的巨大市场，只是看得见却摸不着。一方面，基金补贴在一段时间内对规范回收市场主体行为有一定作用，但仅仅依靠从生产企业或进口商征集的资金进行补贴，还远远达不到基金收支平衡，基金制度反而成了政府越来越沉重的负担；另外我国缺乏针对消费者丢弃电子废弃物责任的相关制度，消费者的环境保护意识淡薄，他们更倾向于选择将电废出售给价格更高的非正规回收渠道商，使得正规回收企业回收量长期不足，甚至出现回收企业之间高价竞争收购的状况，导致回收市场处于无序混乱状态，企业的利润空间越来越小，EPR制度和WEEE基金管理的实施是把“双刃剑”。
三、我国电废基金制度实施现状分析
从2009年至今，在近10年的时间里我国电废处理行业完成了国外接近20年的发展历程，最大的经验是生产者责任延伸制与基金化管理，发展过程中最大的问题是回收渠道的建立和基金赤字。基金补贴的目的之一是缓解正规拆解企业经济入不敷出的压力，上面不是说电废回收有巨大经济效益吗？怎么还需要国家补贴维持呢？新增《目录》的目的之一是暂时缓解当前基金赤字的压力，给中国废弃电器电子产品回收处理行业带来新的机遇，基金赤字又是怎么回事？下面我们从废弃电器电子产品回收管理状况以及产业链上下游的角度来一层层解析这些问题。
我国电废基金征收和补贴环节分工较细，审核工作复杂，基金征收办法一是税务总局负责对国内生产企业征收基金，二是海关总署负责对进口商征收处理基金，基金数额分别按照电器电子产品生产者销售量、进口电器电子产品的收货人或者其他代理人进口数量从量定额征收，各相关部门的分工协作与信息共享是我国废弃电器电子产品回收管理的关键。图4展示了电废回收环节、处理环节、基金征收环节以及基金分配环节的部门管理机制，表5也列举了国内外电废基金的管理部门及回收组织单位，以便读者了解各部门的职责以及基金审核的流程。
我国电废基金补贴制度发展时间不长，至今只经历了1次基金补贴标准调整，2016年1月，《废弃电器电子产品处理基金补贴标准调整》下调了电视机补贴，上调了空调补贴，并对“四机一脑”细分并调整补贴标准；新补贴实施2个月后，在2016年3月，《废弃电器电子产品处理目录（2014版）》涉及的品类由5类扩大至14类，但对新增的9类废弃电器电子产品并未纳入基金补贴范畴，直到现在，相关的细则、配套的办法等任何的落地措施都还没有出台。新补贴标准如表6所示，基金征收和补贴均按产品台数核算，即生产者按产品销量缴纳基金，处理企业按审核后的拆解量领取基金。
新标准的实施对“四机一脑”的拆解量有什么影响呢？如表7所示，根据公示分别对2015年和2016年四个季度的“四机一脑” 拟确认拆解量进行统计分析，看出具有的特点是：1）电视机虽然下调了补贴，但拆解总量仍然占比最高，获得基金补贴总额最多；2）空调补贴的上调使得拆解量增加了近10倍；3）小型产品的拆解量较高，如电视机和洗衣机，在获得相同单台补贴的情况下，处理小型家电的成本较低；4）据统计，2016年电废实际拆解量增速为5.2%，拆解量增速放缓的主要原因是新补贴政策使得企业重新核算盈利状况，以适应政策的变化；5）从四个季度拆解量对比看，电废拆解量具有明显的淡旺季节性变化，电废拆解属于劳动密集型业务，第1、2季度低于第3、4季度的拆解量，有的企业为了完成拆解量，保住资质，往往将工作量堆积到下半年。（注：实际拆解量不同于公示拆解量）
通过构建模型和行业调研统计了2015-2017年基金电废和非基金电废的理论报废量，如表8所示，这些理论报废量与实际拆解量有多少差距呢？数据背后反映出基金和非基金业务的哪些现状？主要分析如下：
1）2017年“四机一脑”理论报废量与2016年同比增加11.7%，2016年同比2015年降低9.9%，说明2016年新基金补贴标准对废弃电器电子流入市场有一定影响，报废量处在对政策变化的适应期，非基金电废业务表现了同样的变化规律；
2）2017年国内“四机一脑”的理论报废量为1.25亿台，但实际上，有资质的电废处理企业只处理了近8000万台，占理论报废量的64%；
3）据统计，2015年实际处理7625万台，2016年小幅增长至7935万台，2017年基本是零增长，而国内109家电废处理企业年处理能力超过1.5亿台，存在处理能力严重过剩的问题；
4）非基金电废每年的理论报废量是基金电废的3-5倍，目前非基金电废绝大部分通过非正规渠道进行回收，由小商贩负责拆解，少数正规企业如福建宏源环境的非基金电废业务做过了基金电废业务，出台非基金电废的补贴政策是目前行业所期盼的；
5）每年大量的非基金电废产生而得不到正规的拆解处理，会造成严重的资源浪费和环境污染，非基金电废业务急需政策引导，使其早日走向正规的回收处理体系中，非基金电废业务会成为电废市场的新出路吗？
接着看图5中的统计数据，反映了2012-2017年电废基金征收、应得补贴以及实际拨款的情况（注：据统计2015年应得补贴为61.5亿元，根据2015年、2016年、2017年的实际拆解量，推断2016年和2017年的应得补贴分别为64亿元、63.7亿元）。2012年是基金管理的元年，出现了基金征收高于补贴的情况，主要原因是2012年7月才公示第一批43家资质企业，而补贴审核是个复杂的过程，补贴周期较长，基本在18个月左右甚至更长；2013年基金征收仍然高于实际拨付金额，而实际拨付资金远小于审核应付补贴金额，很多拆解企业无法及时收到应得补贴，而上游采购却必须付出现金，导致产生的利润不能转化为现金，造成流动资金严重匮乏；从2014年至今，连续出现基金征收远小于应得补贴，实付资金低于应得补贴的现象逐年明显，2017年很多拆解企业拿不到一分政府补助，出现了严重的基金赤字问题，大部分企业正处在“嗷嗷待补”的困境；发展到2018年，就发生了本文开头提到的地方企业联名上书中央的事件，恳求尽快发放80亿元的基金补贴缺口，以帮电废拆解企业渡过难关。
出现严重基金赤字的原因是多方面的，这里我们分析主要原因为：1）基金征收标准与补贴标准相差较大，这样“一征一补”形成了资金缺口，长期以往导致基金赤字越来越严重；2）由于基金的征收仅针对当年销售量，而电废除了当年报废的以外，还有大量未被消化的存量，这些未被处理的电废由于政策的刺激而流入市场，造成基金补贴大幅增长；3）废电视机一直是主导产品，处理数量巨大，且补贴标准高是也造成处理基金失衡的重要原因；4）2013至2015年基金补贴呈现快速增长，早期的补贴周期只半年左右，2016年出现了骗补事件，生态环境部加大了拆解审核力度，补贴周期超过了一年半，当年的实际拨付基金减少，以致2017年以来迟迟未收到补贴，基金缺口越来越大；5）基金审核流程复杂，造成了发放滞后，处理基金补贴周期由半年延长至18个月，再到现在的30个月拿不到补贴，而实付款已远远满足不了企业需求。
由此分析可知，我们看到了基金管理制度实施过程中既面临一些困境，又带来一些机遇：
1）电废基金补贴严重滞后，从审核、公示到拨款耗时近两年，补贴周期长，导致企业资金短缺，难以维持生计；
2）电废基金补贴种类少，非基金电废种类由于无补贴，导致很少进入正规拆解企业，而流入非正规渠道拆解，造成环境污染的风险；
3）EPR制度规定了企业缴纳基金，履行完EPR之后就不再关心下一步的拆解，没有形成良好的监督机制；
4）基金制度的其中目的是使电废流向正规企业，但事实上现在的补贴额度尚不足以控制和改变废弃家电回收后的货流去向，回收环节的话语权仍然掌握在小商贩手中；
5）巨大的基金赤字严重影响了拆解环节，在正规/非正规“双渠道”并存状态下，具有巨大拆解能力的正规企业为了获取更多WEEE回收量，获取更多的基金补贴，甚至不惜高价从非正规处获取WEEE；
6）基金赤字越来越严重未必全是坏事，政府这种“饥饿营销”的手段会使一些小规模的拆解企业在这种逼迫下淘汰，有资金、技术、管理实力的拆解企业会渡过难关存活下来，严格杜绝了类似骗补事件对行业的影响，对于规范市场秩序有重要作用。
由于政府基金补贴拖延，迟迟补贴不到位，造成正规回收企业不堪重负，下游渠道商催款压力较大，供货渠道转向了有资金实力的大型回收企业，目前WEEE回收市场受基金补贴的影响处于进退两难的境地。
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参考文献：
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【6】窦晨，杨敬增等；中国电子工程设计院；《小型废弃电器电子产品精细拆解与资源化利用初步探讨》。
【7】于华鹏；能源与环保；《80亿电废拆解补贴：待哺，待补？》。
【8】危废高参（公众号）；《废家电拆解企业1/3面临倒闭，生产者责任延伸制为啥玩不动了》。
原标题：电废市场出路在哪？EPR制度、基金管理、多种回收方式“三把利剑”（上篇）
