水处理

浅析乡镇污水处理设施PPP项目竞价标的设置

2020-02-11 10:33:50 济邦咨询 作者:裴高骞

随着近年来国家乡村振兴战略的逐步深入,农村人居环境整治和农村公共基础设施管护问题受到越来越多的关注。2018年2月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《农村人居环境整治三年行动方案》,明确提出要改善农村人居环境, 建设美丽宜居乡村,并把梯次推进农村生活污水治理作为一项重点任务。2019年10月,国家发展和改革委员会、财政部出台的《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》(发改农经〔2019〕1645号)更是进一步要求在全面补齐农村公共基础设施短板的同时,构建符合农业农村特点的农村公共基础设施管护体系,全面提升管护水平和质量。乡镇污水处理作为农村人居环境整治的重要内容和薄弱环节,建设和管护的重要性也越来越得到凸显,与之对应,市场上也集中涌现了一批乡镇污水处理设施PPP项目。本文从乡镇污水处理设施PPP项目的特点出发,对乡镇污水处理设施PPP项目竞价标的设置的考虑因素展开讨论,并结合具体案例展示了一种设置方案,供大家参考。

一、乡镇污水处理设施的特点

乡镇污水处理设施PPP项目的运作范围通常是不包含城区的某一行政区域,将域内乡镇及农村集中或分散的污水处理设施统一打包运作,实现统一建设、统一运营、统一考核、统一付费,一般来说,乡镇污水处理设施具有以下特点:

1、污水处理设施类型多样,布局分散,单个污水处理厂规模较小,设计标准和处理工艺往往不统一,单位经营成本可能存在较大差异。

2、项目一般包含存量、新建或改扩建污水处理设施等内容,项目类型为“存量+新建”,存量设施产权主体分散,权属复杂。

3、部分存量污水处理设施建成后并未进入实质运营状态,处于闲置或空转状态。

4、以某一行政区域内整体污染水体改善为目标,建设、运营维护内容包括若干乡镇污水处理厂、管网及其他集中或分散式污水处理设施。

5、受人口变动和域内工业企业影响,处理水量和水质波动较大。

二、乡镇污水处理设施PPP项目竞价标的设置的考虑因素

乡镇污水处理设施PPP项目的运作中,项目公司基本不具备向终端用户收费的基础,污水处理费由政府委托供水企业在收取自来水费时一并代征,按照财政预算收支两条线管理的原则,该类项目的回报机制表现为“政府付费”。因此,政府支付的服务费是项目公司的全部收入来源。在设置竞价标的时,建议从以下几个方面结合项目特点对政府付费的方式和数额进行设计,提高项目操作的可行性和针对性:

1、重视单个污水处理设施处理工艺的差异性

乡镇污水处理设施PPP项目中包含的污水处理设施数量众多,规模不一。污水处理设施的设计标准和处理工艺决定了经营成本的构成,也进一步影响到竞价标的设置方式。如果各污水处理设施进水质量差别不大,出水标准统一且处理工艺相同,则可以考虑设置和经营成本挂钩的统一竞价标的,如设计标准和处理工艺差异较大,则需要考虑对污水处理设施按照工艺特点进行分类并分别设置竞价标的。

2、一定条件下可根据项目特点适用可用性服务费竞价

传统的新建单体污水处理项目(如城区单一污水处理厂BOT)中,由于社会资本建设运营的边界较为清晰,合作期内变动较少,报价竞争通常采用政府方设定水量,由社会资本竞争污水处理单价的形式。而在乡镇污水处理项目中,鉴于子项目众多且具有差异性和不稳定性,一定条件下也可以根据项目特点适用可用性服务费竞价。

举例来说,如果污水处理设施存量部分采取OM形式运作,再用单一的污水处理单价竞价,就会出现将存量设施的运营成本以及新建设施的建设成本、运营成本统一折算到污水处理单价中,给未来污水处理价格的调整带来困难;如果每个污水处理设施都独立设置污水处理单价或包干价(一些农村集中或分散式污水处理设施限于条件可能无法准确监测处理水量),可以解决污水处理价格调整的问题,但是在设施处理工艺一致或设施种类众多且分散的情况下,又会显得竞价指标繁琐且重复设置。此时就可以考虑引入可用性服务费竞价,将污水处理设施的投资建设成本和运营成本分别核算并给于回报。

乡镇污水处理设施PPP项目的处理水量和水质波动较大,未来运营存在一定的不确定性,预期会出现较多变更和调整的情形,甚至有可能出现单个污水处理厂项目退出的情况,届时都要结合竞价标的对政府付费进行调整,设置可用性服务费竞价标的也可以灵活应对项目运营期可能发生的各种情势变更。

此外,运营成本单独报价也无需再考虑设置保底水量的问题。在采用污水处理单价作为唯一竞价标的的污水处理项目中,项目的投资和运营收益都统一在水价中,将全部政府付费数额和处理水量直接挂钩,同时覆盖项目的固定成本和可变成本并给与一定合理利润。设置保底水量(或基本水量)的目的是保证在进水不足的情况下政府付费能满足污水处理设施正常运行的需要,其补偿机制也是与污水处理单价紧密相连的,通常约定当实际进水量低于保底水量时,不足水量部分由不足水量*固定成本费给与补偿。而乡镇污水处理设施PPP项目如采用“可用性付费+运维绩效付费”的付费机制,其固定成本费用部分基本可由可用性服务费相应冲抵,因此无需再另行设置保底水量。

3、竞价指标须界定清晰易获得

乡镇污水处理设施PPP项目中一般包含比城区污水处理厂更多类型的项目设施,因此,我们在制定标的时,要注意分门别类根据某类设施的具体情况进行设计,整体设计的最佳效果应保持项目公司在全生命周期具有合理的内部收益率,再通过竞争程序实现服务质量与价格的最优化,实现政府利益最大化。同时在竞价标的指标的选择上,要优先选择可以清晰算出项目某一时点政府付费的竞价指标,并明确该竞价指标的计算方式。

另外要注意的是,内部收益率指标是一个涉及PPP项目全生命周期的动态概念,它是项目公司除了报价以外,通过其管理能力高低以及经绩效考核后实际达到的全生命周期收益指标。它可以是政府在多种假设的前提下测算政府付费的一个参考工具,也可以是社会资本对项目收益做预期管理时的一个目标,但不宜作为竞价标的,将其作为竞价标的有约定固定回报之嫌,实操中很难把握。

4、符合项目绩效考核和按效付费的实际需要

根据财政部印发的《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号),PPP项目在付费时要建立完全与项目产出绩效相挂钩的付费机制。PPP项目按效付费已经成为当今PPP项目运作的基本要求,只有经过绩效考核,项目才能履行相应的政府付费支付程序。乡镇污水处理设施PPP项目子项目众多,针对不同类型子项目要应用不同的考核和付费机制,竞价指标在设置时就要考虑后期绩效考核和付费的易操作性。具体来说,可针对不同类型的污水处理设施采取与处理水量关联的处理价竞价、与行政区域或长度为单位的包干竞价等形式,后期的考核和付费也与不同的竞价标的相挂钩。三、案例分析

下面以某区域乡镇污水处理设施PPP项目为例,对乡镇污水处理设施PPP项目竞价标的设置做具体分析。

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2、项目竞价标的设置

从上表可以看出,本项目资产可以分为三个类型,第一类是存量和新建的乡镇污水处理厂,这一类资产的特点是经济边界清晰,单个污水处理厂污水处理的数量和质量都可以有效计量,因此可以考虑设置和污水处理量挂钩的污水处理费的竞价形式。

第二类是存量和新建农村污水处理设施,这一类资产的特点是处理设施内容多样,规模不一,对这一类资产可以考虑以行政村为单位的包干竞价。

第三类是存量和新建污水管网设施,这一类资产可以根据长度有效计量,可以考虑以管网长度为单位的包干竞价。

结合以上分析,该项目竞价标的可设置如下:

(1)建安工程下浮率

针对新建的污水处理厂、农村污水处理设施、污水管网等资产设施的建筑安装工程下浮率,这一指标的设置主要用来直接控制潜在社会资本的施工利润。

(2)存量及新建污水处理设施等形成可用性资产的投资回报率

本项目存量及新建资产类型多样,将存量增量的污水处理厂、农村污水处理设施及污水管网设施资产部分单独竞价并给与一定合理回报,可以优化竞价指标,方便在运营期对各类设施的运营费用归集和调价,有利于应对后期子项目的变更调整。

资产投资回报的计算方式目前主要有三种,即《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金〔2015〕21号)文中可用性付费的计算方式、等额本金的计算方式、等额本息的计算方式,这三种方式都体现了资金的时间价值。对于项目公司来说,基于资产投资回报率折算的政府付费数额相当于项目公司的现金流入,在数额既定的情况下,流入的方式和节奏不同,项目公司的资金周转也会相应变化。一般来说,如果现金的流入和流出在时点上能够很好的衔接,将有效的降低项目公司资金成本,项目对融资方的吸引力也会加强。相比来说,财金〔2015〕21号文中可用性付费的计算通常需要合理利润率和折现率两个指标,付费方式前少后多;等额本金付费是前多后少,等额本息付费是每年等额,这三种方式的具体应用可以结合项目潜在社会资本市场测试和金融机构融资可行性测试的结果确定。

(3)乡镇污水处理厂污水运营处理综合单价

本项目8个存量和增量的乡镇污水处理厂是本项目建设运营的重点,在将资产部分的投资回报单独竞价后,可以更好的将污水处理厂的经营成本与处理水量相关联。因此项目以覆盖经营成本并给于一定合理利润的污水运营处理综合单价(包括但不限于动力费、药剂费、人员费、更新维护费、污泥运输处置费、利润和相关税费,单位:元/立方米)作为竞价指标,污水处理综合单价根据各乡镇污水处理运营单价采用加权平均法计算得出(计算公式:综合单价=∑各乡镇污水处理运营单价*各乡镇污水处理量/各乡镇污水处理总量)。

采用这种竞价方式主要基于以下三点考虑,一是体现各乡镇污水处理厂经营成本的差异性,虽然存量增量的乡镇污水处理厂出水标准一致,但每个厂的进水指标有较大差异,处理工艺也不完全统一,这也会导致单个污水厂的经营成本有较大差异;二是增加竞价指标的精确性,让投标人在采购阶段就对每个乡镇污水处理厂的经营成本、进水水量和质量等综合考虑并提出报价,作为未来政府与项目公司结算的依据。三是便于后期的调整和变更,乡镇污水处理厂进水水量和质量受城镇化和人口变动的影响较大,在漫长的合作期存在很大的不确定性,后期可能面临污水处理厂退出的风险,这样处理便于后期项目价格和结算的调整。

(4)农村污水处理设施运维服务费单价

本项目农村污水处理设施包括小型人工湿地、一体化处理站、管理用房等内容,各部分之间关联性较弱,因此采用与行政村为单位的包干价(单位:万元/村/年)作为竞价标的,这样设置也方便以行政村为单位进行监督管理。

(5)污水管网运维服务费单价

项目污水管网运维服务费单价采取与管网长度相挂钩的年度包干价(单位:万元/公里/年)形式作为竞价标的,将污水管网单独拿出竞价也方便后期的绩效考核和付费。

综上,在针对乡镇污水处理设施PPP项目进行竞价标的设置时,要优先考虑获得性强,方便实施的竞价指标,各种指标要结合项目要素特点灵活组合应用。此外,要平衡好各竞价标的在采购文件价格分中的权重,合理分配各竞价标的体现的政府付费额度,以利于项目整体的运作实施。


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