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全流程识别新冠疫情对PPP的影响及机遇

2020-02-18 18:28:45 中国投资咨询 作者:熊俊俊

2020年伊始,随着新型冠状病毒(2019-ncov)的迅猛蔓延,全国30余省区市已启动重大突发公共卫生事件一级响应,为打赢这场疫情阻击战,除国家卫生健康委员会、财政部门等的大力支持外,采取的一系列延期复工、交通管控、人员限流等应急措施,将对致力于公共服务及基础设施领域的政府和社会资本合作(PPP)项目产生一定影响。

那么疫情对PPP项目已经或未来可能产生何种影响?疫情结束后受影响的PPP项目风险结果由谁承担?疫情会为PPP模式的发展带来哪些新的机遇?在目前疫情影响时间的不确定性情况下,虽无法把握PPP项目受影响程度,但本文针对以上问题进行了分析研究。

01

疫情对以PPP模式开展的投资项目带来什么影响

PPP项目分为识别、准备、采购、执行、移交五个阶段, 具备长期性、复杂性和高程度不确定性的特点,然而,以PPP模式开展的投资项目在阶段流程中,基本为线下操作,大多难以线上执行;由此,疫情对项目全生命周期都有可能带来不同程度影响,其中受影响程度最大的应是处在执行阶段的PPP项目,即在疫情发生前已进入建设期、运营期的PPP项目。

对PPP项目前期阶段影响:

对于处在前期的PPP项目,受影响较为严重的直接环节是市场开发。此次疫情暴露的短板在于交通运输、医疗、物流等领域,截至2020年2月3日零时,各级财政累计下达疫情防控补助资金470亿元,另,在疫情影响情况下,2020年各级财政收入可能比预期减少,为保证收支平衡,财政直接或间接投资项目可能更多倾向于智慧城市、医疗基建等,存在导致部分其他已开发、已准备或已执行项目出现叫停、终止等情况,甚至新签约、准备签约项目可能因此错过良机;

除了以上影响之外,PPP项目前期流程也会受到不同程度影响,例如无法进行项目前期项目立项(备案、核准、审批)、两评一案评审及招标采购等;其中,尤其严重影响处在拟实施阶段的PPP项目(项目储备清单中PPP项目),可行性研究报告报批、实地勘察、规划报批等流程开展均无法线上执行。

对处在建设期PPP项目影响:

为防控疫情,降低病毒传播率,国家采取推迟复工的应对措施,各省、市等也根据自身情况分别延后复工日期,同时不断调整,这对于处在建设期的PPP项目产生了较大直接影响:停工停产、工期延误、减缓项目建设进度,以及由于疫情本身或管控措施、交通运输的影响,将导致劳务(人工成本)、物资紧缺,建设成本增加;

其中尤其是工程建设周期本来就相对较短的地区,例如:新疆、黑龙江等冬季较长地区,受到环境、气候制约,一年工期约8个月左右,且即将到这些省份开工日期,疫情如短期内不能得到有效控制,一级响应未解除,会加大工程进度滞后;

同时由于疫情影响时间的不确定性,若出现建设成本的增加导致“超估、超概”情况发生,且超过原批复投资的10%,则依据《政府投资条例》:项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告,投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告;《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》(发改投资规〔2019〕1098号)强调:实施方案、招投标文件、合同或建设中出现“项目投资规模超过批复投资的10%”的情况,应当报请原审批、核准、备案机关重新履行项目审核备程序等相关政策法规规定,均会间接性使得项目建设期滞后或延长,影响项目按原计划落地实施,特别是建设具有紧迫性项目。

对处在运营期PPP项目影响:

在疫情影响之下,同建设期相同,可能导致运营期的运营成本成本增加,表现为:人工成本、管理费用、材料设备价格上涨等,尤其在受疫情影响颇大的行业或领域,比如物流运输、住宿餐饮、文化旅游等;对于运营期存在相对稳定收益的PPP项目,如特色小镇、城市轨道、铁路等,可能存在运营期当年无法完成运营收入的情况,如收入无法达到预期水平,在政府仍然有义务履行全部或部分付款义务情况下,经政府方与社会资本(项目公司)协商后,即使由双方共同承担此部分风险费用,均会导致当年本级财政可支付于PPP项目的财政支出空间受到一定程度挤压,也就代表本级政府当年可用于PPP项目支出的10%比例金额间接性减少,当然,这也取决于当年本级财政支付补贴项目的行业属性(是否受疫情严重影响);

此外,项目全生命周期成本增加、收入可能存在减少的情况下,《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》(财金〔2019〕10号)文中规定的使用者付费占项目全生命周期成比例大于10%的规定,可能使得部分本就低收益又受到较为严重影响行业的项目,难以达到10%要求,入库存在困难(目前该比例计算方式大多是按照全部使用者付费占项目全生命周期成本的总和计算方式,若该比例计算按照每年当年计算,则受影响程度较大,但也不排除当年影响总和计算方式下比例不符合要求的情况);

若PPP项目为使用者付费项目,受疫情影响下,当年运营成本增高、运营收入减少可能导致当年使用者付费无法覆盖成本,则可能出现社会资本(项目公司)需垫付运转资金,增加资金成本的情况。

02

疫情产生的PPP项目风险识别

PPP项目普遍存在政策层面、市场层面、项目层面、不可抗力等风险。而根据此次疫情情况,结合我国《合同法》第 117 条规定,“不可抗力是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。”,《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)中:“自然不可抗力主要是指台风、冰雹、地震、海啸、洪水、火山爆发、山体 滑坡等自然灾害;有时也可包括战争、武装冲突、罢工、骚乱、暴动、疫情等社会异常事件”。

可初步得出:此次疫情事件对于PPP项目而言,发生了不可抗力风险。一般情况下,在PPP项目合同中发生不可抗力风险均由双方共同承担,协商处理,突出了PPP模式“利益共享、风险共担”的机制作用。

双方可依据《PPP项目合同指南(试行)》(财金〔2014〕156号)中对不可抗力(除政治不可抗力)的法律后果描述中,包含免于履行、延长期限、免除违约责任、费用补偿、解除合同等PPP合同中约定的以及其他相关法律、政策等执行。

特别强调已经入运营期的PPP项目,若以PPP模式开展的投资项目是政府付费、可行性缺口补助模式,则财政原计划已纳入预算的支付金额与发生风险后所需实际支出的财政补贴额之间必然呈现“缺口”,且目前各地方人大会议已经结束,由此,是否实行2020年当年事先由社会资本(项目公司)垫付缺口资金,后一年(后续)再由财政追加预算,增加财政补贴?当然,其中涉及增值税等细节需商讨,对于已进入运营期PPP项目的政府方、社会资本(项目公司)及其他参与方就受疫情影响所发生的风险结果,应提前进行预估、预判,及时跟踪,最大程度上较少损失。

除以上之外,在不可抗力发生期间,由于无法确定其时间长短、影响程度,随之也可能附加政策层面、市场层面、项目层面等其他层面的种种前期、中期、后期不可预见风险,均需要PPP项目各参与方提前预警,做到高效诊断、高效解决。

03

重压下求发展

2017年是我国PPP项目大幅爆发的一年,随之国家出台一系列相关规范性文件,2018年出现回落,2019年趋于平稳,但以PPP模式开展的大型投资项目相对减少,2020年爆发的疫情更是雪上加霜,在此情况下,国家及相关部委在短时间内出台了各种文件政策,支持投资项目的开展。

(1)“下”——融资成本存在降低趋势

2020年2月1日,中国人民银行、财政部、银保监会、证监会、外汇局共同发布《关于进一步强化金融支持防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的通知》(银发〔2020〕29号),其中指出对受疫情影响较大的批发零售、住宿餐饮、物流运输、文化旅游等行业通过适当下调贷款利率、增加信用贷款和中长期贷款等方式,支持相关企业战胜疫情灾害;同时加快推进LPR改革,引导社会融资成本下行,尤其要降低疫情防控企业和民生领域企业融资成本。

由此可见,受此次疫情影响的行业及企业,国家给予了大力的金融优惠支持,此举也是为基础建设、民生等领域的投资项目带来利好,短期内融资利率有望呈现下行趋势。

(2)“上”——项目立项、招标采购可线上执行

国家发展改革委于2020年2月5日印发《关于加强投资项目远程审批服务保障新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间项目办理工作的通知》,部署各地依托全国投资项目在线审批监管平台加强投资项目远程审批服务,要求:对实行备案制的投资项目,要严格执行告知性备案制度,一律通过全国投资项目在线审批监管平台(以下简称在线平台)实行网上备案。对实行审批制、核准制的投资项目,相关省级发展改革委要完善、畅通在线平台互联网端项目申报、进度查询功能,指导项目单位上传电子材料、实行远程审批;具备条件的地方,应尽快完善网上出件功能。对审批、核准、备案文件,要指导项目单位通过在线平台自行打印或由办理机关通过邮寄方式送达项目单位。

国家发展改革委办公厅于2020年2月8日发布《关于积极应对疫情创新做好招投标工作保障经济平稳运行的通知》(发改电〔2020〕170号),特别强调:切实避免对招投标等交易活动“一刀切”;加快推进招投标全流程电子化;全面推行在线投标、开标;积极推广电子评标和远程异地评标等。

此外,财政部于2020年2月6日发布《关于疫情防控期间开展政府采购活动有关事项的通知》(财办库〔2020〕29号),其中指出:作为紧急采购项目,按照《财政部办公厅关于疫情防控采购便利化的通知》(财办库﹝2020﹞23号)的规定执行。对于非紧急的采购活动,可酌情暂停或延期;疫情防控期间需要选取政府采购评审专家的,原则上不采取现场抽取方式,可由采购人通过网络随机抽取或根据实际情况自行选定。推进采购项目电子化实施。有条件的地方尽量在线提供采购文件、提交投标(响应)文件,实行电子开标、电子评审等流程。

以上出台的相关政策文件,有力缓解了投资项目前期项目立项(备案、核准、审批)、招标采购等流程的推进进度,为投资项目的实施提供了高效的积极保障,力争最大程度上降低疫情对投资项目前期工作以及后续投资运行的影响。

(3)部分可预见性预测

在国家大力保障投资项目开展的情况下,预计疫情结束后,可能会加大基础建设投资(尤其是医疗基建)、通过产业集聚而刺激经济,同时补短板,尤其是此次疫情暴露的交通运输、医疗、物流等领域短板,早在2018年,国务院办公厅发布《关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见》(国办发〔2018〕101号),其中指出:聚焦铁路、公路、水运等交通运输领域、社会民生领域(支持教育、医疗卫生、文化、体育、养老、婴幼儿托育等设施建设)及其他领域短板。

且在2019年12月交通运输部关于印发《推进综合交通运输大数据发展行动纲要(2020—2025年)》的通知(交科技发〔2019〕161号)强调:推动大数据与综合交通运输深度融合,到2025年,力争实现综合交通运输大数据标准体系更加完善,基础设施、运载工具等成规模、成体系的大数据集基本建成。政务大数据有效支撑综合交通运输体系建设,交通运输行业数字化水平显著提升等目标。

回到疫情本身,在暴露传统基础设施短板的同时,凸显了新基础设施信息联动的重要性,比如企业微信等各类线上办公平台、丁香医生等疫情免费问诊平台、明树数据等各类市场数据研究平台以及火神山、雷神山的快速投建使用,通通离不开数据化支撑,这也使得疫情之下的一切井然有序。

预估疫情之后:2020年医疗基建、交通运输领域建设、以及信息化建设领域(比如:智慧城市、线上教育、线上办公等)的投资项目可能会出现增长趋势。结合2020年2月10日,政部政府和社会资本合作中心发布《关于加快加强政府和社会资本合作(PPP)项目入库和储备管理工作的通知》(财政企函〔2020〕1号),指出:“加快项目入库进度,切实发挥PPP项目补短板、稳投资作用。发挥储备清单作用,加快建立项目协同滚动开发机制等”,PPP模式有望在以上投资领域寻求新的项目机遇。


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