一政策背景
随着钢铁行业供给侧结构性改革去产能工作的深入推进，产能利用率回归合理区间，钢铁生产运行平稳，公平竞争的市场秩序得以巩固，企业生产热情高涨，粗钢产量连创新高，2019年达到9.96亿吨；企业投资意愿明显增强，2019年黑色金属冶炼及压延行业固定资产投资额累计增长26.0%，较上年增速大幅提高12.2个百分点，远高于制造业3.1%的投资增速。
与此同时，一大批已公告的产能置换项目将于2020年及“十四五”初期集中投产，其中一些项目产能置换手续不完善，有的存在“打擦边球”借机扩大产能的问题，巩固去产能成果面临巨大压力；一些项目在布局、规模等方面缺乏统筹规划，影响了钢铁产业健康可持续发展。具体表现为：一是通过技改升级和产能转移，做实了之前虚报的产能；二是部分僵尸产能重新加入市场竞争；三是实际建设和生产中，相近规格量级的冶炼设备难以精准核实其真实容积；四是产能转移过度集中，部分地区在顶层规划缺失的情况下，大量承接钢铁产能转移，“千万吨”钢铁基地呈雨后春笋般发展态势；五是投资主体不够重视新建基地的科学选址，对市场、能耗、环保和物流等支撑条件的论证不充分，“抢先布局”现象较多，其中，同城搬迁、画地为牢的“劳民伤财”、“顾此失彼”的转移屡见不鲜；六是地方产能置换公告中存在新建限制类设备和非标设备、尚未获得有效产能指标而先行公告、“一炉多分”、几十吨到几百吨的减量等不规范之处。
因此，为进一步深化钢铁行业供给侧结构性改革，持续巩固去产能成果，防范出现新的产能过剩，促进行业高质量发展，2020年1月23日，国家发展改革委、工业和信息化部联合印发了《关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知》（发改电〔2020〕19号，以下简称“19号文”）。
二政策主张
根据19号文要求，各地区要全面梳理2016年以来备案的钢铁产能项目，中央企业项目由所在地一并负责。依据项目实施程度的不同，可以分为以下四种情形。
一是尚未完成公告的产能置换项目，暂停项目公告和备案。待新的产能置换办法和钢铁项目备案指导意见出台后，按照新办法重新公告和备案。
二是已备案但尚未开工的项目一律暂停建设，全面开展自查自纠，在确认项目符合安全、环保、能耗、质量、用地、产业政策和产能置换等相关要求之前，不得开工。
三是已开工项目要确保项目符合相关政策、标准等要求。相关要求未落实的，要立即停建，整顿到位后方可继续建设。
四是已投产的项目要确保项目符合相关政策、标准等要求，且被置换产能全部拆除到位。相关要求未落实的，要立即停产，整顿到位后方可恢复生产。
19号文强调，各地区要制定自查自纠工作方案，并对本地区每个项目进行逐一梳理确认，对于发现的问题要立行立改，并将结果于2020年4月30日前上报钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困发展工作部际联席会议办公室。
三政策配套措施
为有效应对钢铁行业出现的新情况、新问题，19号文件还提出了两方面配套措施。
一是严查严处。为确保相关要求落实到位，部际联席会议将对各地区已经公告的产能置换方案和备案的钢铁项目进行抽查，对发现存在问题的将依法依规严肃处理，并作为反面典型公开曝光。同时，对未按19号文件要求继续公示、公告钢铁产能置换方案、备案钢铁项目的，将视为违规新增钢铁产能报请国务院严肃查处，并全国通报。
二是出台文件。19号文件明确表示，国家发展改革委、工业和信息化部正在会同有关方面，研究制定钢铁项目备案指导意见、修订钢铁产能置换办法。有关部门将会审慎出台新办法，并在正式出台新办法前，充分听取行业和企业诉求，广泛征求意见建议，进行专家论证。新办法出台后，将会重启钢铁产能置换和项目备案工作，继续推进钢铁产业结构调整和优化布局。
四后续政策探讨
2019年12月召开的中央经济工作会议再次明确提出“坚持以供给侧结构性改革为主线”，并“着力推动高质量发展”。对于钢铁行业，产能和布局问题、原料和铁矿问题、环保和频繁停限产问题、关键技术卡脖子问题、行业自律问题等一系列工作亟待攻坚，而其中最为迫切的依然是产能问题，也是行业高质量发展必须要解决的问题。过去五年，产能置换在严控新增产能中，发挥了至关重要的作用；在未来的产业政策体系中，产能置换仍将作为巩固去产能成果的重要闸门，继续守护好钢铁产能关口。毋庸置疑，19号文和未来要出台的新办法受到了地方政府和钢铁企业的普遍关注与期待，结合前面提到的问题和行业发展趋势，对后续政策进行探讨，为政策的修订与完善献计献策。
一是建议强化新建钢铁项目的统筹规划、科学论证。19号文及解读材料中指出“一些钢铁项目缺少统筹规划”、“产能转移科学论证不够”，这是地方政府和企业必须高度重视的问题，因为缺少科学规划，导致在建项目被迫停止而遭受重大损失的教训不能再出现。建议地方政府提出相关要求，坚持科学规划、规划引领的原则，进一步强化产能转移对区域内环境质量、能耗容量、市场供需、物流条件等方面的系统研究，避免产能无序布局和转移。
二是建议加强项目监管。19号文要求有关地方对产能置换项目进行自查和整改。建议新办法提出相应措施，加强对产能置换项目的全过程监管，确保项目符相关政策、标准等要求。包括建立健全监督、举报和查处为一体的严控新增产能政策体系，进一步加大对违法违规行为的惩处力度，以持续巩固去产能成果。
三是建议进一步明确减量置换要求。现行产能置换办法中，对京津冀等环境敏感地区提出了1.25:1的减量置换比例要求，但对非敏感地区仅要求减量置换。一些企业为实现效益最大化，产能置换时减量部分甚至仅有几十吨，实际上与等量置换无本质区别。长期来看，我国钢铁行业必将进入到减量化发展阶段，实施减量置换符合历史发展趋势。因此，建议在新办法中对减量置换提出明确要求。
四是建议设定限制性条件。在国家严禁新增产能的大背景下，受钢铁行业效益较好带动，钢铁产能价格居高不下，一方面大幅增加新建项目的投资成本，阻碍一些优势项目的建设进程；另一方面不利于去产能工作的顺利推进，与淘汰落后中央财政奖补资金、工业企业结构调整专项资金相比，产能交易更有吸引力，将在一定程度上增加落后产能和被置换产能的退出难度。另外，为充分利用产能价值，在产能置换过程中容易导致“一炉多分”、非标设备等现象，不仅增加了项目监管难度，而且容易导致新增产能。建议新办法会增设一些限制性措施，防止以产能置换名义新增产能。
五是建议增加有利于推动钢铁行业兼并重组和流程结构优化的措施。产能集中度偏低一直是困扰我国钢铁行业健康发展的重要问题，随着去产能工作进入尾声，推动兼并重组将会成为今后一段时间的重点。同时，随着能源资源以及环境容量的约束不断加严，以及废钢资源的不断丰富，鼓励适当发展短流程电弧炉炼钢的条件日趋成熟，建议新办法中出台一些倾向性措施，鼓励企业实施兼并重组和流程结构优化。
延伸阅读：
关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的探讨（下篇）
