环境修复

什么是国土综合整治?

2020-08-20 10:59:48 《国土空间生态修复》 作者:吴次芳 肖武等

国土综合整治的基本含义:国土整治一词在国际上的普遍使用,开始于20世纪的20年代,德国和法国等欧洲国家是较早开展国土整治的国家。现代意义上的国土整治纳入学者视野可追溯到20世纪80年代。早期主要是吴传钧、陈传康、陆大道、胡序威等一批地理学家对国土整治进行了深入的探索。近40年来随着经济社会发展、城镇化工业化推进和科学研究的不断深入,国土整治的概念认知有了很大的拓展和变化。近年来国土整治更加关注人地关系调整和山水林田湖草路村城全要素整治,但总体上还是将国土整治定位在合理开发利用国土资源、改进生产力布局、协调城乡发展、保护和改善生态环境等几个方面。从国际视野和发展历程看,国土整治是国土开发、整理、复垦、修复和防护的统称,其概念可表达如下:为整体改善国土空间要素和系统防治国土空间退化以及为满足新的功能需要,对国土进行改造建设的活动。这一概念包括以下3层含义:

1)所谓整体改善国土空间要素,就是通过调整人地关系、优化空间结构、统筹区域发展、保障生态安全等措施,改善山水林田湖草路村城海全要素的国土空间结构和功能。所谓系统满足新的功能需要,就是满足人类不断增长的生产、生活和生态需要以及满足人类生存幸福的需要,这是人类推进国土整治的出发点和目的所在,也是解决“为什么”要做的问题。整体性和系统性是国土整治区别于农田整治等一般性单项整治的重要特征。

2)国土整治的核心是改造建设。它需要按照自然、社会、经济、生态、文化规律的要求,综合运用开发、整理、复垦、修复和防护等措施,包括工程和非工程措施,对国土空间进行结构优化和改造建设,以提高国土空间的效率、品质和整体功能。这是解决“如何做”以及达到“何种程度”的问题。

3)改造建设是一项工程活动,其主要目标和内容是调整人地关系、改善国土空间品质、提升国土空间效能和治理国土空间环境,建设山水林田湖草生命共同体,促进区域的可持续发展,是人类寻求与地球共生的一种选择。

由于国土整治是一种概括性的概念,包括土地整治、矿山复垦、海岸带整治、地质灾害整治、江河整治、流域整治等不同类型,其中土地整治又包括农地整治、村庄整治、城镇工矿用地整治等,所以有关政策文件中就将这种包括多种类型的国土整治,称为国土综合整治。目前在政府的官方文件和不少研究文献中多使用国土综合整治的概念,认为国土综合整治就是采取综合措施对某一空间范围内国土进行开发、利用、整治、保护的全部活动,是国土整治的升级版,其概念范围大于国土整治。但从严谨的理论逻辑看,国土综合整治应该只是国土整治的一种类型,应该包含在国土整治的范畴之下。例如,人们可以将国土整治区分为国土综合整治和国土单项整治等类型。所谓综合,英文经常用“Compre-hensive”,表示总体、全面和广泛的意思。土地利用总体规划用的就是“Land Comprehensive Planning”,但不能认为土地利用总体规划是土地利用规划的升级版,其概念范围大于土地利用规划。事实上它只是土地利用规划中的一种类型,因为土地利用规划除了总体规划,还包括专项规划和详细规划等。这是在辨识国土整治和国土综合整治概念时需要注意的一个现象。

从另一个角度看,概念都是人类在认识过程中,从感性认识上升到理性认识,把所感知的事物的共同本质特点抽象出来,加以概括,是自我认知意识的一种表达,是一种思维惯性。按照《GB/T 15237.1—2000 术语工作 词汇 第1部分 理论与应用》的观点:“概念”无非是对特征的独特组合而形成的知识单元。《德国工业标准2342》将概念定义为一个“通过使用抽象化的方式从一群事物中提取出来的反映其共同特性的思维单位”。既然在中国官方语境下已经把一般意义上包括多种类型的国土整治称为国土综合整治,例如2015年《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》(中发〔2015〕12号)中明确提出“编制实施全国国土规划纲要,加快推进国土综合整治”,再例如2017年1月国务院印发的《全国国土规划纲要(2016~2030年)》(国发〔2017〕3号)也使用了国土综合整治的概念,就可以将这一概念作为一种“知识单元”或“思维单位”固化下来。使用这一概念的优点是使人们更容易从形式上和直观上重视国土整治的全域性、综合性和系统性,同时也包括战略性在内。

国土综合整治的概念本质

国土综合整治的功能主要是防止国土空间的功能失调或退化,其本质是着眼于治“未病”,着力于解决国土空间开发利用保护中存在的短板、限制和潜在退化危机。它是一项国家战略,目的是通过国土整治推进生态文明建设,促进人地和谐共生,提升资源环境承载能力,保障经济社会持续发展。这里有必要强调一下它与国土空间生态修复的本质区别。国土空间生态修复主要是治理已经失调或退化的国土空间功能,与国土整治“治未病”的内涵有着明显的区别。但是在实践中,国土整治与国土空间生态修复之间的边界有时并不清晰。所谓“治未病”,最早源自《黄帝内经》所说:“上工治未病,不治已病,此之谓也”。“治未病”即采取相应的措施,防止疾病的发生发展。其在中医中的主要思想是:未病先防和既病防变。在医学的实践中,“治未病”和“治疾病”是有区别的,可是健康、亚健康、疾病之间是有重叠状态的,边界并不清晰(王庆芳等,2009)。国土整治和生态修复的边界也是如此,有时经常是模糊的,就如同“治未病”和“治疾病”的边界并不清晰一样。

正如在第一章中已经指出的那样,国土空间生态修复的对象主要是针对生态系统而言的;而国土综合整治的对象除了生态系统以外,还包括生产系统、生活系统和其他复合系统。如果只是针对生态系统而言,国土空间生态修复在某种程度上可以包括国土综合整治。但如果针对整个区域系统而言,国土综合整治可以包含国土空间生态修复。主要取决于研究者站在哪个角度以及着眼于系统的何种性质看国土综合整治和国土空间生态修复的关系。如果针对整个乡村系统的全要素,通常称为乡村国土综合整治或者乡村综合整治,而不称为乡村国土空间生态修复,后者只是乡村系统的生态要素部分。针对整个城市系统的全要素,通常也称为城市国土综合整治或城市综合整治,而不称为城市国土空间生态修复,因为后者也只是特指城市系统的生态要素部分。

在理解国土综合整治的本质特征时,有3点需要特别予以把握。①国土整治是定义一个区域的功能,改善特定地区国土空间利用的结构和布局,国土空间规划决定了区域国土整治的功能和选择国土整治的方式,区域发展是其重要的逻辑向度。②国土整治要有利于促进和建设生命景观。景观是所有的自然和文化特征,如城市、村落、农田、山体、建筑、荒漠、森林和水体等有别于另一地表的特征,生境或生态系统的空间排列组合构成了景观。已有研究表明,在人类所有能运用的手段中,国土整治可能是建设生命景观最直接而有效的途径之一。国土整治有责任考虑50年、100年或者如印第安人所说的第七代的国土利用结果。③国土整治的空间政治问题。长期以来,在工业化和城镇化的导向下,政府投资主要集中在城市,空间生产已经严重失衡。在空间剥夺、空间壁垒和空间失灵三大机制的作用下,农村基础设施等集体消费品供应严重不足,乡村衰败现象日渐明显,城乡空间分野进一步加剧。让空间区域内的所有公民都平等地享有公共物品和公共服务,都能得到均衡和协调的发展,是空间政治的正义追求和价值取向。如何通过国土整治,加大对乡村地区和农田基础设施的投入,提高乡村的生产、生活和生态发展水平,不断整合和优化城乡空间结构,解决长期以来形成的空间剥夺、空间壁垒和空间失灵问题,不仅是政府政治的责任底线,也是国土综合整治的历史使命和时代责任。

国土综合整治的主要类型

按区域范围大小和科层制等级,国土综合整治可分为全国国土综合整治,跨区域国土综合整治,省、市、县、乡国土综合整治等。按整治地区的功能特点和主要整治内容不同,国土综合整治可分为城市地区国土综合整治、流域国土综合整治、大型工矿业地区国土综合整治、大型水利枢纽和交通枢纽周围地区国土综合整治、海岸和海洋地区国土综合整治、以农林牧为主的农业区域国土综合整治、大型风景区和旅游区国土综合整治、国家公园和自然保护区国土综合整治等。根据现阶段的国家战略目标导向和国土资源开发利用保护的问题导向,国土综合整治的主要类型包括以下几个方面:

1)城市地区国土综合整治。主要整治内容应该包括通过盘活存量建设用地,优化空间结构和功能,建设紧凑型城市,全面提升生态品质和环境质量,保障城市安全,激发社会文化活力,增强城市的吸引力和竞争力,实现城市的高质量发展和高品质生活。

2)乡村地区国土综合整治。主要整治方向是加快田水路林村综合整治,优化农村居民点用地布局,推进美丽乡村建设,保护自然人文景观和生态环境,推进高标准农田建设,实施土地污染防治行动,大规模建设高标准农田,巩固提升粮食综合生产能力,激活乡村振兴活力。

3)江河流域国土综合整治。江河流域作为一个完整的生态系统,国土综合整治需要以整个流域为研究对象,不仅着力于大江大河的治理以及防洪、发电、灌溉、航运等枢纽建筑物的配置,还要重视流域内社会、经济、生态和自然的统筹协调,充分考虑经济社会发展需要和水资源与水环境的承载能力,合理安排流域治理、开发和保护的重大项目布局。

4)重点生态功能区国土综合整治。一是重点水源涵养功能区综合整治,例如在大小兴安岭、长白山、阿尔泰山地、三江源地区、甘南地区、南岭山地、秦巴山区、六盘山、祁连山、太行山-燕山等重点水源涵养区,严格限制影响水源涵养功能的各类开发建设活动,实施湿地恢复重大工程,修复森林、草原、湿地等生态系统。二是重点水土流失区综合整治,例如在黄土高原、东北黑土区、西南岩溶区等重点水土流失地区,实施以小流域为单元的综合整治,对坡耕地相对集中区、侵蚀沟及崩岗相对密集区实施专项整治,遏制水土流失和石漠化扩展态势。

5)矿产资源开发集中区国土综合整治。据粗略估计,目前中国因矿产资源开发等生产建设活动,挖损、塌陷、压占等各种人为因素造成破坏的废弃土地约1300万公顷,约占耕地总面积的10%,而全国土地复垦率约为15%;美国的土地复垦率达到了85%以上,德国超过了90%。因此,矿产资源开发集中区的国土整治应该成为未来的重点之一。整治的重点内容主要是矿山废弃地的生态修复,矿产资源开发的生态环境监管和地质环境保护,实施矿山地质和生态环境综合整治,推进绿色矿山和矿山公园建设,引导各地将矿业开发与乡村振兴有机结合,积极开展工矿废弃地整治复垦。

6)海岸带和海岛地区国土综合整治。我国是一个海洋大国,拥有漫长的海岸线和丰富的海岸带资源。我国的大陆海岸线长18400千米,岛屿岸线长14247千米,海岸线总长度超过32600千米,横跨22个纬度带。如果按向陆延伸10千米和向海伸展至10千米等深线计算,海岸带面积约占全国总面积的13%。全国40%的人口和60%的国内生产总值(GDP)集中在这一地区。国土综合整治的主要方向:①推进渤海湾、苏北沿海、福建厦门-平潭沿海、广东珠江口等海岸带功能退化地区的综合整治,恢复海湾、河口海域生态环境。②推进近岸海域生态恢复,整治受损岸线,重点对自然景观受损严重、生态功能退化、防灾能力减弱、利用效率低下的海域海岸带进行综合修复整治。③重点推进有居民海岛整治、拟开发海岛与偏远海岛基础设施改善与整治,保护海岛自然资源和生态环境,治理海岛水土流失和污染。

7)特别地区或复合型国土综合整治。特别地区主要包括连片贫困地区、革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭地区、城乡接合部地区、“一带一路”地区等需要采取特殊政策和特殊方式进行综合整治的区域。复合型国土综合整治主要指对山水林田湖草路村城海进行系统性和整体性的整治。

国土综合整治的基本方略

国土综合整治必须贯彻落实新时代国家基本方略,以统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面战略布局”为指引,紧紧围绕生态文明建设战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、健康中国战略、国家总体安全观战略,实施“优结构、治未病、补短板、提功能、促均衡”的15字方略。

1)优结构。国土综合整治作为国土空间规划重要的专项规划和实施工具,促进国土空间结构优化,对城乡生产、生活和生态空间进行全域优化布局,构建农田集中连片、建设用地规模集聚、空间形态高效集约、生态环境天蓝地绿、景观风貌健康美丽的国土空间新格局,是需要优先推进的重要战略。

2)治未病。正如上文所述,国土综合整治的重要功能是防止国土空间的功能失调或退化,其本质是着眼于治“未病”,它着力于解决国土空间开发利用保护中存在的限制因素和潜在退化危机。因此,应当坚持问题导向、追根溯源、系统梳理隐患和风险,将水土流失区综合整治、重点生态脆弱区保育整治、江河湖泊环境综合整治、矿山环境综合整治、灾害易发区综合整治、海洋环境综合整治、荒漠生态保育综合整治等放在更加突出的战略地位。

3)补短板。要将国土空间的恶化-不适应-病态转化成优化-适应-健康,需要改造国土空间的自身结构和景观环境才能实现,其中最重要的路径就是通过补短板来调整适应、克服限制、重构平衡。也就是通过补短板化害为利,包括区域交通设施短板、水利设施短板、环保设施短板、生态设施短板、信息设施短板、防灾设施短板、农业设施短板以及技术设施短板等,为国土空间高效开发利用和可持续发展创造条件。

4)提功能。在国土资源有限的国情背景下,国土综合整治的目标在于提升一个区域的综合功能,促进国土空间开发利用向产出、质量、效率、环境和安全5个目标转变。因此,通过国土综合整治有效提升国土空间的资源保障功能、粮食安全功能、资源节约功能、城乡统筹功能、区域协调功能、环境友好功能、文化维护功能以及社会和谐功能,是历史的任务,也是时代的责任。

5)促均衡。建设彰显优势、协调联动的区域发展体系,促进区域良性互动、城乡融合发展、陆海整体统筹,形成功能清晰、分工合理、各具特色、协调联动的区域发展新格局,实现生产要素在更大范围、更高层次、更广空间的顺畅流动与合理配置,使适合发展的地区集约高效、适合居住的地区宜居适度、重要生态地区山清水秀,是国土综合整治的战略重点和战略利益所在。

通过实施上述15字方略,打造和建设“田沃宜耕、水清可濯、径通可至、林幽可隐、景美可赏、人居可适、民富可留、业优可达、乡风可咏”的美丽中国新国土。

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