大气治理

思想高地 | 全国碳市场建设有七大当务之急

2021-01-14 10:08:17 中国城市能源周刊 作者:李俊峰 张昕

“十二五”时期以前,我国主要采用行政指令式和经济补贴式的政策工具推动节能减碳工作,虽然立竿见影、成效显著,但是管理成本高、财政负担重,确保减排成效及政策的可持续性面临巨大挑战。

碳交易实质上是碳排放权(配额)买卖,碳交易体系是在设定强制性的碳排放总量控制目标并允许进行碳排放配额交易的前提下,通过市场机制发现合理的排放配额价格,并以此优化配置碳排放空间资源的体系,为排放实体碳减排提供经济激励。碳是指以二氧化碳为代表的温室气体,碳交易体系为探索低成本、可持续的碳减排政策工具提供了可能性,排放实体和社会管理者共赢的可能途径。

建设切实可行、行之有效的碳交易体系不仅能够成本效益较优地实现温室排放总量控制目标,协同削减污染物排放,还可以倒逼产业结构与能源消费结构实现低碳化、绿色化,对建立健全绿色低碳循环发展的经济体系、构建市场导向的绿色技术创新体系、促进社会经济高质量发展起到积极推动作用。

国家气候战略中心 李俊峰 张昕 | 文

党和政府高度重视碳交易体系建设

“十二五”时期以来,“十二五”规划纲要、《“十二五”节能减排综合性工作方案》、党的十八大报告、十八届三/五中全会决议、《国家应对气候变化战略规划2014-2020年》、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、“十三五”规划纲要、《“十三五”控制温室气体排放工作方案》等一系列重要文件对开展碳排放权交易试点、启动全国碳排放交易体系,建设全国碳排放权交易市场(下称,全国碳市场)均做出了安排部署。

党的十九大要求,积极参与全球气候治理,落实好减排承诺,合作应对气候变化,引导应对气候变化国际合作,成为全球生态文明建设的重要参与者、贡献者、引领者。

2019年7月召开的国家应对气候变化及节能减排工作领导小组会议,指出要更加注重运用经济政策、法规标准等手段,加快建立碳排放权交易市场,构建节能减排长效机制。

2020年9月,中国向世界作出的“力争2030年前二氧化碳排放达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和”承诺,更将推动全国统一碳市场建设提速。为此,生态环境部已于2020年12月底印发了《碳排放权交易管理办法(试行)》,将于2021年2月1日起施行。

碳交易试点

是全国碳交易体系建设的起跑线

(1)试点碳市场已经初具规模初显减排成效

2011年,国家发改委选择北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳七省市开展试点碳排放权交易市场(下称,试点碳市场)建设。2013年6月,深圳试点碳市场率先启动,之后上海、北京、广东、湖北、广东、重庆试点碳市场相继启动。

目前,试点地区已经建成制度要素基本齐全且具地方特色、初具规模、运行基本稳定、初显减排成效的试点碳市场。

根据生态环境部印发的《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》,全国碳市场以试点为基础,自2013年7个试点碳市场启动以来,现已成长为配额成交量规模全球第二大的碳市场。截至2020年8月末,试点碳市场配额累计成交量为4.06亿吨,累计成交额约92.8亿元,共有2837家重点排放单位、1082家非履约机构和11169个自然人参与交易。

例如,深圳试点碳市场2013履约年度纳入635家工业企业,2013年较2010年碳排放量下降383万吨CO2e,降幅11.7%。同时,其中621家制造业企业工业增加值增长1051亿元,增幅42.6%。与2014年相比,2015、2016、2017年湖北试点碳市场纳入重点排放单位碳排放分别下降了3.14%、6.05%、2.59%,完成了控制温室气体排放的目标。2017年上海试点碳市场纳管重点排放单位碳排放总量比2013年下降了7%,煤炭总量下降了11.7%。

这些实例表明,制度合理、市场有效、监管有力的碳市场不仅可以减少纳管企业温室气体排放,还可以推动经济增长。

(2)依托试点碳市场创新发展碳普惠机制

广东省依托试点碳市场积极构建碳普惠机制,针对社区居民、普通市民、消费者、游客等不同活动主体设置减碳、节能、节水、低碳出行、低碳旅游、低碳消费等绿色低碳活动,开发相应的碳减排量核证方法学,创建经济激励模式,并允许活动碳减排量参与广东试点碳市场履约抵消。

又如,北京试点碳市场开发的“我自愿每周再少开一天车”碳普惠活动,旨在借助北京试点碳市场充分调动公众自愿降低机动车使用强度,截至2019年4月(停止受理停驶申请),累计注册约14万人,停驶产生碳减排量约3.5万吨CO2e,单日形成减排量约50吨CO2e,交易金额约130万元。

依托试点碳市场发展碳普惠制,不仅为倡导绿色低碳生活和消费提供了经济激励机制,同时还增加了试点碳市场的流动性和活跃度,形成了强制减排与自愿减排相结合,生产减排和生活减排相互促进的格局。

目前,碳普惠机制健康发展的关键问题是建立可持续的运行发展机制,为此必须因地制宜地不断创新碳普惠活动与产品,构建实用性强、易用性好的碳普惠活动记录和减排量量化技术体系,依托碳交易体系不断创新商业模式和激励模式,此外,主管部门还应通过舆论引导、政策激励等措施积极营造良好的低碳生活和绿色消费氛围。

(3)碳交易试点为全国碳市场建设提供了宝贵经验

经过9年多大量细致探索性的工作,碳交易试点为建设全国碳市场建设营造了良好的舆论环境,提升了企业和公众实施碳管理、参与碳交易的理念和行动能力,锻炼培养了人才队伍,推动逐渐形成碳管理产业,更重要的是逐渐摸索出建设符合中国特色的碳交易体系的模式和路径,为设计、建设、运行管理切实可行、行之有效的全国碳市场提供了宝贵经验。

一是强化碳交易立法,完善管理机制。碳交易试点工作推进顺利、减排成效显著的地区通常是碳交易立法层级较高、碳市场建设工作管理有力的地区。碳交易立法是碳市场建设的难点和重点,高层级、强有力的碳交易立法为实现碳市场减排目标提供法律保障,不仅确保了碳交易政策的稳定性,使碳市场建设有法可依,还有利于加强对碳交易活动的监管,加强对违规和未履约重点排放单位的处罚力度。另外,碳市场建设是一项复杂的系统工程,涉及部门多,覆盖行业广。各级领导,特别是高层领导应高度重视碳市场建设,建立高效的碳市场建设管理及其协调机制,加强各部门之间及其与企业之间的协同和联动,将有力地推进碳市场建设和稳定发展。

二是强化排放监测,严格排放核查。碳交易的前提是碳排放的准确量化,因此确保碳排放数据质量是碳交易体系的内在要求和生命力的保障,而强化排放监测,严格排放核查是确保数据质量的重要手段。强化排放监测应构建分行业、分层级的排放监测技术体系,明确排放监测技术、设备和频率等要求,规范监测工作流程。严格排放核查首先必须建章立制,即制定出台严格细化的核查员、核查机构、核查活动管理规范;其次是必须建立核查全流程监管机制,即建立核查机构内部审核制度,建立核查评估机制,加强事中事后监管,实现对核查机构、核查员、核查活动的长效化、全流程、标准化监管。特别是,严格限制核查机构的经营范围,加强核查行业自律,提高核查机构违规、违法成本,加大处罚力度,杜绝关联交易,再次是落实核查资金保障,持续开展核查能力建设。

三是合理确定总量,从紧分配配额。配额分配是碳市场建设的核心问题和难点,是重点排放单位最关注的问题。制定排放配额分配方案和开展配额分配工作时,应坚持“效果好、效率高、全透明、相对公平”的原则。采用“自下而上”和“自上而下”相结合的方法确定碳市场总量更适合我国国情,有助于处理好经济发展和碳减排之间的矛盾。配额总量应适度从紧,有助于确保配额的稀缺性。配额分配尽可能采用比较合理的基准线法,初期配额分配应以免费分配为主,在经济相对发达、大气污染治理任务紧迫的地区可尝试部分配额有偿拍卖的方式,有助于推动重点排放单位碳减排以及与大气污染物协同减排,有利于鼓励先进、淘汰落后,有助于防止过多发放排放配额和活跃碳市场。配额分配方法可以结合温室气体控制目标变化和市场建设需求进行调整,但要注意调整的节奏和幅度,需要保持配额分配技术方案的稳定性。

四是构建预警机制,加强市场监管。碳市场政策性强,且与能源、钢铁、石化等基础产业及其市场相关度高,一旦碳市场发生风险,极容易被放大,并引发系统性风险。试点碳市场总体运行平稳有序,但也暴露出潜在的市场风险,包括政策风险、市场操纵风险、舆情风险等。部分试点碳市场虽然制定了风险应急预案,但在具体实施中仍面临着合规使用财政资金、部门协调、实施方责权匹配等问题。碳市场必须建立各部门协同的风险预警机制,持续跟踪市场情况、及时识别风险、准确评估风险、及时预警风险,建立风险处置预案库并及时有效处置风险,做到防患于未然,将市场风险危害降低到最小程度。

五是加强能力建设,构建成效评估机制。构建能力建设长效机制,编制统一培训教材,加强师资队伍建设,针对管理部门、重点排放单位、核查机构持续开展能力培训,加强培训成效考核评估,不断加强各部门、重点排放单位和核查机构的基础能力。制定科学合理的评价指标体系,评估碳市场顶层设计的合理性,评估碳市场运行的有效性,评估碳市场的减排成效。通过评估分析,发现碳市场基础制度设计与建设、支撑系统建设与运维管理、市场监管中存在的问题,以此为导向,有的放矢,探索有效的解决办法,不断完善碳交易体系。

全国碳市场建设的新要求与进展

2017年12月,国务院碳交易主管部门宣布启动全国碳交易体系,发布《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》,这是我国碳交易体系建设的里程碑。

2018年4月,按照党中央、国务院关于机构改革的决策部署,国务院碳交易主管部门由国家发改委转隶至生态环境部,也对全国碳市场建设提出了新要求。

一是在全国碳市场建设中要统一大气污染防治和气候变化应对。探索发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用的有效途径,不断提高通过碳交易市场机制控制温室气体排放和环境治理水平。

二是进一步加强对地方开展全国碳市场建设的指导。地方碳交易主管部门和支撑机构转隶情况不同,从事碳市场建设的能力不同,因此,国务院碳交易主管部门应进一步加强组织领导,加快重构和完善全国碳市场建设管理体系,加大全国碳市场能力建设,加强资金保障,确保建设力度不减。

三是进一步强化政策协调和机制协同。用能权交易体系、绿证交易体系、排污权交易体系与碳交易体系同属于环境权益交易体系,它们既有交叉又各具特色,亟需开展政策协调和机制协同探索,实现温室气体排放控制和大气污染治理、节能等统筹、协同、增效。

转隶后,生态环境部从推动碳交易立法、建立健全制度体系、加快基础设施建设、强化基础能力建设等方面稳步推进全国碳市场建设。在法律法规体系建设方面,积极构建以《碳排放权交易管理条例》为基础框架、以各类配套规章为支撑的“1+N”型法律法规体系,为全国碳市场建章立制。在碳排放数据管理方面,持续强化排放数据管理制度建设,持续推进重点排放单位历史碳排放数据报告和核查工作,进一步强化了对碳排放监测工作的要求,为开展排放配额分配奠定基础。在摸清碳排放数据的基础上,研究制定发电行业配额分配方案和技术指南。此外,以问题为导向,积极安排部署对各省区市碳交易主管部门、技术支撑单位、重点排放单位人员开展全国碳市场能力建设活动,提升各方建设碳市场、参与碳交易的能力。

2020年12月30日,生态环境部办公厅正式发布《2019-2020年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》(国环规气候〔2020〕3号)。根据方案安排,生态环境部将以发电行业为突破口率先在全国开展交易。

紧随其后生态环境部又发布了《碳排放权交易管理办法(试行)》,自2月1日起施行,并印发配套的配额分配方案和重点排放单位名单。这意味着自今年元旦起,全国碳市场发电行业第一个履约周期正式启动,2225家发电企业将分到碳排放配额。

推进全国碳市场建设的建议

未来几年,全国碳市场建设任务依然艰巨。根据《“十三五”控制温室气体排放方案》《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》的目标任务,结合新形势和新要求,聚焦关键问题,探索解决方案,扎实推进全国碳排放交易法律法规体系、基础制度和支撑系统建设,努力打好全国碳市场建设攻坚战,建成切实可行、行之有效的全国碳市场。

结合全国碳市场建设工作需求,针对建设工作中存在的问题,当务之急应抓好以下工作:

一是强化顶层设计,加强统筹协调和责任落实。以全国碳市场的法律法规和政策为导向,进一步加强全国碳市场顶层设计,细化建设方案,制定清晰的建设路线图和时间表。明晰国务院各部门、地方主管部门、企业以及支撑机构的任务分工,加强协调沟通,充分调动各方积极性,抓好各项建设任务责任落实。

二是尽快推动碳交易立法。碳交易立法是关系到碳市场建设成败的核心因素,应加强国务院相关部门、地方政府、企业之间的协调沟通,统筹协调,积极推动将《碳排放权交易管理条例》列入立法优先工作事项,集中力量推动条例尽快出台。

三是尽快出台配额分配方案。在配额分配试算和广泛听取重点排放单位意见的基础上,充分考虑地区差异性和行业差异性,统筹经济可持续协调发展和碳减排要求,尽快出台适于我国国情的排放配额分配方案,以免影响企业参与碳交易的积极性,削弱碳市场的减排成效。处理好配额发分配中地区差异性和行业差异性问题是一个长期的、艰巨的政策和技术挑战,必须坚持全国碳市场“一个方法、一个标准”的原则,必须不断探索政策和技术,要综合运用政策、技术、经济手段,实现成效与效率兼顾、公平性与差异性兼顾。同时,还要防止出现新的差异化,防止割裂全国碳市场,防止增加管理成本。

四是加强注册登记系统和交易系统建设。注册登记系统和交易系统是全国碳市场的核心支撑系统。加强对注册登记系统、交易系统联建9省市建设任务统筹协调,加快制定出台系统管理办法,尽快建成两系统及其管理机构。注册登记系统和交易系统建设中要注重功能协调和软硬件相互匹配,运维管理两系统以及两系统用于监管碳市场时要注重环节压茬对接,实现统一监管。

五是确保试点碳市场向全国碳市场平稳过渡。为做好全国碳市场建设工作,不仅应推动试点碳市场向全国碳市场平稳过渡,还应深化试点碳市场建设,持续发挥试点碳市场的作用。国务院碳交易主管部门应尽快明确试点碳市场的定位和作用,明确全国碳市建设任务和时间表,为试点碳市场平稳过渡到全国碳市场提供清晰的目标、路径和时间指引;应在坚持充分尊重碳交易试点省市首创精神、坚持全国碳市场统一运行和统一管理的基础上,结合对试点碳市场评估结果,集思广益,凝聚共识,尽快制定出既因地制宜,又与全国碳市场建设规划一致的试点碳市场平稳过渡方案。

六是尽快完成温室气体自愿减排交易体系管理改革。温室气体自愿减排交易体系已经上线交易4年有余,相对于试点碳市场排放配额交易,中国核证的温室气体自愿减排量(CCER)交易相对活跃,并积极参与试点碳市场碳排放权履约,在推动项目级碳减排、降低重点排放单位履约成本、倡导低碳生活等已方面已发挥重要作用,可以预见CCER及交易体系可能是全国碳市场重要的补充机制。2017年3月,温室气体自愿减排交易体系开展管理改革,应在确保CCER质量的前提下,简化项目审定和减排量核证程序,应进一步加快改革进程,尽快推动重启温室气体自愿减排项目和减排量受理。

七是充分调动大型企业积极性,发挥其在全国碳市场建设中的引领示范作用。大型企业是全国碳市场重要参与主体,碳交易主管部门要使企业深刻认识到,建立全国碳市场是企业低成本实现碳排放总量控制目标的有效途径,是推动企业低碳发展转型的重要举措,是企业自身高质量发展的内在要求。在全国碳市场建设中,碳交易主管部门应与大型企业及其管理部门建立互动管理机制,充分调动大型企业参与全国碳市场建设的积极性,充分利用大型企业的资金、技术和管理优势推动全国碳市场建设。

总之,建设碳交易体系是大力推进低碳发展的重要途径,也是生态文明建设的重要战略任务。碳交易体系建设是复杂的系统工程,是机制体制的创新,不可能一蹴而就,必须坚持以减排为核心定位,以市场机制为核心手段,更好利用生态环境管理体系的优势,以大量扎实的工作为基础,积极稳妥推进全国碳市场建设。

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