垃圾发电

PPP项目使用欧盟资金的案例研究——波兰波兹南垃圾发电项目

2021-02-22 10:54:59 清华PPP研究中心

一、简介

本案例研究是EPEC针对以下项目准备的系列文章的一部分:

在PPP框架下,合并使用或尝试合并使用欧盟资金¹。它提供了有关波兰波兹南垃圾发电项目(简称“项目”)的背景信息,重点介绍了当地公共机构在采购和申请欧盟赠款上采取的策略,为应对合并欧盟资金与PPP项目已知挑战²提供了独到见解。该案例研究调查了一个仍在组织和协商中的项目。随着项目的发展,EPEC将对项目进展进行汇报,为项目进展提供实时分析。本案例研究的首次出版涵盖截至2011年12月的项目状况。

本案例研究从对项目、范围和筹备阶段准备的简要描述开始,涵盖政府的主要商业和政策动因,讨论了项目在融合方面面临的挑战。本案例研究旨在说明在本案例中,如何应对资金融合上挑战,并突出显示亟待解决的问题。本案例研究不测重研究其他PPP相关挑战,除非这些挑战与该PPP项目在融合欧盟资金和私营领域资金协调使用方面存在密切相关或潜在相关影响。

二、项目背景

为了执行国家和欧盟在废物处理方面新的标准³,波兰部分城市和地区已经开始(2007-2013项目规划阶段)筹备建造垃圾焚化炉。相关项目与国家和地区《波兰运营项目基础设施和环境2007-2013》(OPI&E)⁴的战略文件要求和目标相一致,满足获得欧盟赠款联合融资的要求并获得赠款预留。根据相关优先轴安排,该项目已收到来自波兰管理机构总额达352,000,000 波兰兹罗提(约84,000,000欧元)⁵的预分配资金。比亚韦斯托克市、比得哥什-托伦市、格但斯克市,科沙林市,克拉科夫市,罗兹市,什切青市和华沙市都已公布了兴建类似基础设施的计划,但目前为止,只有波兹南市选择继续推行PPP模式,而格但斯克市,科沙林市和罗兹市则计划通过PPP模式采购基础设施。

波兹南市(简称该市)的垃圾发电项目是波兰最领先的有意将欧盟基金(来自团结基金Cohesion Fund)与PPP结构相融合的绿地项目之一。因此本文选取该项目为例。

尽管在当前的金融环境下,将PPP与欧盟资金相互融合是可行之举,但在欧洲,只有屈指可数的几个项目能做到私营资金与欧盟资金合理地分配和利用,迄今为止,也只有一个在波兰的项目取得了成功,其规模很小,复杂程度也较低⁶。波兹南项目的开发严格遵守波兰区域发展部和欧盟委员会的要求。如果该项目能在PPP结构和融合能力方面取得成功,波兰其他城市也有望在下一个项目规划阶段(2014年—2020年)期间予以效仿。

由于投资成本超过伍仟万欧元,根据理事会关于欧盟基金使用规定第三十九条款⁷(简称《资金条例》),该项目符合“重要项目”标准,并应遵守欧盟委员会作出的决定。

1. 本报告中“欧盟资金”是指欧盟委员会根据欧洲区域发展基金会、欧洲社会基金会或团结基金的规定向成员国提供的资金;

2. 参见EPEC 2011年五月《在PPP中使用欧盟资金——解释如何使用和开始讨论未来》的报告, / epec / resources / epec-using-EU-funds-in-ppps-public.pdf。

3. 波兰共和国政府于2010年十二月通过《 2014年国家垃圾处理计划》(NWMP 2014)和新公布的《垃圾框架指导2008/98/欧盟》

4. 该项目依据优先轴约定II(垃圾管理和地球保护)和措施2.1(城市管理范围内垃圾特别是有害废物的综合处理)实施。优先轴约定II的主要目标是通过减少城市垃圾数量来提高经济收益。本优先轴的最高联合融资比例设置为85%,而其他项目联合融资比例无须达到这个水平。

5. 截至2012年4月25日,1欧元= 4.18波兰兹罗提。

6. 参见EPEC2012年六月报告:《欧盟PPP资金–––项目存量和案例研究》,/epec/resources/ project_stocktake_eu_funds_in_ppps_public.pdf.

7. 理事会规定 (欧盟委员会) 第1083/2006号

项目要点

项目领域:波兹南市和周边九个城市(Miasto i Gmina Buk, Gmina Czerwonak, GminaKleszczewo, Miasto i Gmina Kostrzyn, Miasto i Gmina Murowana Goślina, Miasto i Gmina Oborniki, Miasto i Gmina Pobiedziska, Gmina Suchy Las,Miasto i Gmina Swarzędz),居民人口总数约730,000。

焚烧产能:210,000 吨/年

预计资本成本:794,513,000 兹罗提

欧盟联合融资:为该项目预留资金高达352,000,000兹罗提,待审批和核算资金缺口

发热量:待定

发电量:符合规定的优惠绿色发电量

征地:依据招标过程中的征地合同

环境影响评估:第一阶段评估已完成,第二阶段将由选定的私营合作伙伴根据项目所采用的技术方案进行评估

产生垃圾:预计2020年垃圾总量达到335,000吨

采购状态⁸:2011年4月4日宣布招标,11家合格竞标者名单于2011年6月7日公布,经筛选,5家竞标者名单于2011年9月13日公布,竞标于2011年第四季度开始,并持续到2012年第一季度,政府希望竞标者能在 2012年9月底之前提出最佳和最终报价。

该项目预计由私营部门、欧盟和波兹南市共同出资。一笔来自波兰环境保护和水治理自然基金会的优惠贷款正在考虑之中。该项目就遵守包括《欧盟垃圾焚烧指导条例》⁹在内相关国家和欧盟标准的垃圾发电厂的建造、维护、融资和运营进行采购,合同期限预计在30到35年之间。

8. 截至2011年12月

9. 欧洲议会和理事会 2000年12月4日关于垃圾焚化的指导条例 2000/76/欧盟委员会

除了为波兹南市和周边九个城市提供市政垃圾处理服务,波兹南市还计划在项目实施过程中减少财政拨款。理想情况下,波兹南市希望该项目资金全部由私营股东的股权出资、欧盟的赠款和私营股东的债务融资解决。然而,这对于类似垃圾发电厂这样的创收项目可能很难实现,因为理论上说,欧盟资金只负责为资金缺口提供部分帮助,而项目受益人有义务负责弥补资金缺口¹⁰。

鉴于波兹南市的目标是最大限度地减少对该项目的财政支持,由该市对赠款的可获得性及金额进行兜底是不可能的(即该市需要管理部门确认欧盟赠款是可以获得的)。与其他项目中赠款管理机构需承担赠款金额和可获得性的风险不同,波兹南市在当前情况下不准备承担此类风险。因此,在本案中处理赠款/贷款融合的难度远远高于其他由公共机构兜底赠款可获得性和金额风险的项目。在撰写本文时,波兹南市预计将其财务支出限制在1500万 欧元左右(占估算投资总额的的8%)。对于波兹南市而言,确保项目(以及其相关债务)不计入资产负债表,以符合《欧洲国民和地区核算体系》(ESA 95)11和波兰国家预算规则的要求,也很重要。

三、赠款/贷款融合的挑战

将欧盟资金和PPP相融合存在许多已知的挑战12。本节将探讨波兹南垃圾发电项目是如何应对这些挑战的,例如赠款申请的时间,资金缺口分析的方法以及如何将赠款有效地投入项目当中。

3.1 赠款申请提交的时间

对于能产生收入的PPP项目,公共机构通常需要对如下内容进行决策:

(i)首先选择PPP伙伴,然后提交赠款申请:先选择私营部门的合作伙伴,然后提交赠款申请,这样做能够拥有最终报价的优势,从而更精确地计算出赠款申请所需的资金缺口,或

(ii)首先申请赠款,然后选择PPP伙伴:基于内部预测作出赠款申请,然后确定PPP合作伙伴,这样做可以在找到PPP合作伙伴之前就确定赠款的额度和可获得性。

10. 大量潜在受益人认为,国家对弥补资金缺口的支出可由私营部门的合作伙伴承担。这是一个错误的概念。按照定义,资金缺口是指项目未产生足够收入并且需要公共部门的支持的情况下,仍然存在的需要私营合作伙伴承担的部分。本项目中的公共部门的支持拟采用的形式是欧盟赠款和波兹南市直接投资。

11. 参见EPEC2010年11月的《欧盟统计局对公私合营伙伴关系,宗旨,方法和最新趋势的处理》,http :///epec/resources/epec-eurostat-statistical-treatment-of-ppps.pdf和EPEC 2010年11月的《风险分配和资产负债表处理,实用指南》, https://translate.google.com/translate?hl=en&prev=_t&sl=en&tl=zh-CN&u=/epec/resources/epec-risk-distribution-and-balance-sheet-treatment.pdf.

12. 参见注释1

当项目不申请欧盟赠款¹³时,尽管《资金条例》为项目受益人何时提交赠款申请提供了很大的回旋余地,在实践中,很难把赠款申请的筹备、提交和PPP采购过程衔接得非常顺利。它通常是一个“先有鸡还是先有蛋”的难题:从选定的私营部门合作伙伴处获得最终报价,会让赠款申请的准备过程更加容易且更具确定性,而投标人为了确定最终报价,又往往需要了解公共资本投入情况(无论是来自欧盟赠款还是公共机构自身的资源)。

在波兹南市,政府在开始PPP项目采购时,并不确定赠款是否可以到位,金额将有多少¹⁴。原计划是在结束竞争性对话后,但在接收来自投标人的最佳和最终报价(BAFO)前提交赠款申请。在撰写本文时,预期是:

(i)波兹南市(2012年第二季度完成最终竞争性对话后)在2012年6月底之前提交赠款申请,和(ii)投标人在2012年9月底以前提供BAFO。在这种情况下,只有在确定最终投标人之后,欧盟委员会才能对最终赠款申请进行评估,从而在2012年10月底以前作出赠款决定。

在投标人提交BAFO的截止日期之前,波兹南市将无法确认赠款的可获得性或金额,也无意以政府手中现有资源为此兜底。因此,投标人有可能被要求提交基于100%的债务和股权融资的报价(即不基于有任何赠款或政府支持为资金来源)。

波兹南市在申请赠款的时间上采取“折中”的策略申请,赠款申请提交时间既不是在PPP项目采购之前,也不是之后,而是在采购过程中。这是一种非常不寻常的方法,迄今为止, EPEC也没有做过这种尝试。

受益于竞争性对话,有可能使波兹南市在提交申请之前完善其资金缺口计算,但几乎可以肯定的是赠款申请中使用的资金缺口计算将与根据BAFO所计算的资金缺口有所不同。也就是说,资金缺口计算之间的差异(采购过程中申请与依据BAFOs申请)意味着赠款金额在两种不同方式下将有所不同。

两项金额之间的正差额(赠款金额高于基于BAFO测算的赠款金额)将使波兹南市面临重新计算赠款的风险,如果被欧盟委员会认定为实质性差额,则必须退还差额。

如果出现负差额(赠款金额低于基于BAFO测算的赠款金额),则可请求更高的赠款。目前尚不清楚在出现负差额的情况下,波兹南市除了直接补贴(以弥补赠款与BAFO计算金额的差额)或取消招标(政府不补偿差额)外,将会如何处理这个问题。

13.这种情况为波兹南市垃圾发电项目已被选中使用欧盟资金。

14. 根据“优先轴约定”为项目预留的赠款金额(352,000,000 波兰兹罗提)仅为指示性金额,并且在受益人可以使用这些资金之前,项目必须证明它有资格获得补助,如果有,有多少金额。

15. 参见COCOF 07/0074 / 04-EN的第4.4节,关于《资金条例》第55(4)条,http://funding.bridgend.gov.uk/index.php/convergence_2007_2013/eu_structural_funds_guidance/article_55_revenue_generating_projects.

3.2 资金缺口计算

波兹南市及其顾问准备了一个可以进行基本情况假设的模型。除其他事项外,倾卸费(项目的主要创收之一)和项目的资本成本的假设模型,使波兹南市能够模拟预期的资金缺口。尽管波兹南市有自己的初始资金缺口的计算方法,但由于项目的复杂性和投标人的技术解决方案,相关的投资成本、长期维护成本、热电联产和发电潜力可能会有所不同。虽然资金缺口问题对本项目而言可能比较尖锐,在选定私营合作伙伴(并了解最终报价的详细信息)之前就尝试确定资金缺口大小,是所有项目受益人要面临的问题。

为了降低波兹南市预测的资金缺口(在招标开始之前)与基于BAFO计算的实际资金缺口之间出现巨大差距的风险,波兹南市正在考虑采用两步法进行资金缺口分析。他们决定在申请完成之前等待竞争性对话的结果(及其资金缺口分析),以便将最新的竞争性对话讨论纳入考量,由此在没有拿到实际BAFOs的情况下获得对投标方案更加精确的了解。如在第3.1节中提及,波兹南市计划在审核BAFOs之前、完成竞争性对话之后,提交赠款申请。

与以下二者相比较,这是一个合理的折衷方案:

(i)在启动PPP招标之前,为了澄清有关赠款问题的明确信息,提前申请赠款,但其对应的资金缺口可能与BAFOs存在实质性差异;

(ii)在选定私营合作伙伴之后提交赠款申请。

对于波兹南市来说,未能尽可能贴近项目实际资金缺口(只能在项目实施后确认)进行融资预测的后果可能比较严重。它的预测融资缺口计算可能与基于私营部门最终报价作出的计算结果存在实质性差异。采用PPP模式时,这种风险要大于传统的项目采购模式,因为私营部门会被要求提供服务而非建设一个特定的基础设施项目。私营部门采取的解决方案和路径会比传统采购模式下的范围要大很多,资本和维护成本的金额也会有很大不同。由于欧盟资金只提供一定比例的资本成本(不包括维护成本)以覆盖不能由项目收益覆盖的部分,所以与传统采购方式下的项目相比,赠款金额的波动性更大。

在本项目中,波兹南市通过在竞争性对话结束后提交赠款申请,部分缓解了风险,但由于赠款申请无法参考BAFOs中包含的详细信息,该项风险仍然存在。

值得注意的是,尽管所有波兰城市在最初规划焚化炉项目时都计划寻求欧盟资金的联合融资,华沙市现在已经决定不为其焚化炉项目寻求赠款联合融资。有鉴于垃圾焚烧项目自筹资金的潜力,华沙将不寻求赠款支持。这表明在某些国家、某些领域的类似项目中,运营创收的资金缺口的计算结果可能存在的多种可能。

3.3 将赠款引入项目

根据现行的《资金条例》,作为该项目的发起人, 只有波兹南市有权利成为欧盟赠款的“受益人”。和任何一个将欧盟资金与PPP模式相结合的项目一样,波兹南市要考虑如何以及何时将欧盟资金用于项目之中。

在一个由欧盟资金和传统采购方式联合融资的项目中,受益人签订工程合同并向项目承建的承包商付款。受益人要求从赠款中拨款,以支付符合条件的花费和其他费用。根据现行的《资金条例》,2007-2013年分配的赠款, 只有当受益人在2015年12月31日之前发生费用并完成支付,他们才有权使用联合融资的赠款。

在标准的PPP模式下,公共机构应根据(焚化)服务发生并获得的时间向私营合作伙伴逐步付费。与《资金条例》的规定相反,在PPP结构下,受益人不为建造的基础设施付费,而是为使用基础设施为其提供的服务付款。当然,服务付款中的一部分是为了支付基础设施的资本成本,但一部分也是为了支付基础设施运营、维护和融资。

长期的服务付费(超过2015年12月)与使用赠款的费用须在2015年12月31日之前发生的规定相冲突。因此,波兹南市必须考虑如何在截止日期之前“支付”合格的支出,以便不放弃赠款的利益。

根据波兰当局发布的指南,波兹南市可以选定某位私营合作伙伴作为该项目的“提供合格费用的授权实体”。如果可行,这意味着在建设期内,当私营合作伙伴发生并支付了符合条件的支出时,波兹南市不会被要求证明支出是其自身直接产生的,而只需要出示由私营合作伙伴付款的报销发票,即可从赠款中申请得到支付。如果施工在2015年12月31日截止日期之前发生(并已付款),波兹南市将能够申请使用赠款。这种方式承认符合条件的成本由代表受益人的私营合作伙伴承担(并支付)。

以上解决了波兹南市如何能够申请使用赠款的问题,但不能解决如何以及何时才能将赠款实际用于项目。理论上说,波兹南市可以保留所收到的资金,并在服务费到期应付时向私营合作伙伴付款,以免破坏PPP的风险/激励安排。而在实践中,无论服务付款的时间表如何,欧盟委员会是否会要求波兹南市将赠款立刻转移到私营合作伙伴还有待观察。有可能的话,波兹南市可以决定对未来的服务进行预付,以降低私营合作伙伴融资成本,并以此换取服务费的调减。这可能是对赠款资金有效利用的一种方法。

倘若波兹南市被要求或选择以预付未来服务费的方式将赠款提前用于本项目,而不是在(焚化)服务实际提供时逐步付款, 则有损害PPP结构下风险分配安排的风险。波兹南市将需要确保针对私营合作伙伴充分的激励机制,并避免这种前端支付安排影响其从PPP结构中获益。


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