4月30日，中共中央政治局召开会议，审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。会议指出，推动京津冀协同发展是一个重大国家战略。
战略的核心是有序疏解北京非首都功能，调整经济结构和空间结构，走出一条内涵集约发展的新道路，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新增长极。
同时，要在生态环境保护等重点领域率先取得突破。京津冀地区是目前全国大气污染、水污染最严重，全国水资源最短缺，全国资源环境与发展矛盾最尖锐，解决起来最难的地区。而体制机制障碍和政策壁垒是导致京津冀三地在经济发展与生态环境保护方面“与邻为壑”、“同床异梦”的症结所在。
如何打破行政区划限制，以生态环境承载力和环境质量为前置条件，以环境容量和水资源确定发展规模和布局，率先在区域大气污染防治、水污染防治、土壤和生态保护、协同体制机制方面取得突破，成为亟待关注的问题。
京津冀环境状态危机四伏
京津冀地区污染物排放总量远超本地区环境承载力，地区水质劣V类断面比例高于1/3，受污染地下水占1/3
京津冀地区占全国2%的国土面积，人口占全国的7.98%，地区生产总值占全国的10.9%。然而，在这片充满生机和活力的区域，环境现状危机四伏。
在河北，单位GDP能耗高于全国平均水平63%，煤炭占一次能源消费总量的89%，高于全国平均水平22个百分点。由于煤炭消费强度高，单位国土面积承载了巨大的污染物排放，使其成为我国空气污染最重的区域，全面亮起“红灯”。
京津冀地区污染物排放总量远超本地区环境承载力。2012年，二氧化硫、氮氧化物和烟(粉)尘排放量分别为166.0万吨、227.3万吨和138.7万吨，占全国7.8%、9.7%和11.2%，单位面积二氧化硫、氮氧化物和烟(粉)尘排放量是全国平均水平的3.5倍、4.3倍和5.0倍。
PM2.5污染已成为当地群众的“心肺之患”。2013年，区域内11个城市污染排名前20位，其中7个排在前10位;PM2.5年均浓度达106 μg/m3，是74个城市平均浓度的1.5倍，区域内13个城市都未达标，超标0.1~3.6倍。
京津冀人均水资源量仅为286m3，是全国平均水平的13%，世界平均水平的近1/30。水资源短缺严重影响河湖水质。湿地萎缩，功能衰退，现存湿地如白洋淀、北大港、南大港、团泊洼、千顷洼、草泊、七里海、大浪淀等，均面临干涸及水污染的困境。
京津冀地区水质状况不容乐观，劣Ⅴ类断面比例高于1/3，且跨界污染严重。
京津冀地区受污染的地下水占1/3。重金属污染集中在石家庄等城市周边，以及天津、唐山等工矿企业周围。地下水中“三氮”超标率较高。
“大气污染是京津冀地区最关切的民生环境问题;水安全是京津冀协同发展最突出的桎梏;生态格局与功能失衡是协同发展的最大阻碍;体制机制不协调是京津冀协同发展最大的壁垒;这些问题是当前及未来京津冀协同发展面临的最大挑战。”农工党中央生态环境工作委员会主任、环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南在谈到京津冀生态环境面临的严峻形势时强调说。
如何有效平衡经济发展与环境保护?
制定统一区域环境规划，明确资源节约环境保护目标，优化区域经济布局，全面提升京津冀协同发展水平
京津冀地区是我国经济最具活力、创新能力最强、吸引外来人口最多的区域之一。然而，由于京津冀一体化进程长期滞后，导致河北省经济社会发展潜力未得到充分释放。
目前，河北省人均生产总值仅为北京的41.2%、天津的38.2%，城镇化率只有49.3%，环京津集中连片贫困带有29个县、266万人。
北京市环境保护局副局级干部、研究员周杨胜在“京津冀区域环境保护研讨会”上提出，正是由于经济发展不平衡，从而导致环境治理投入承受力不足。
经济发展不平衡，导致了京津冀三地对环境保护的动力各不相同。“各地‘重发展、轻环保’的落后政绩观仍根深蒂固。河北省作为经济落后地区，面临经济发展和环境保护双重压力。多年来，使终找不到‘北’，一些地方至今仍不顾资源环境后果，一味发展经济的冲动还在。”王金南一针见血地指出。
河北的经济社会发展水平与京津存在“断崖式”差距，是京津冀协同发展明显的“短板”。目前转型升级压力巨大，且与京津差距呈进一步扩大趋势的背景下，协同发展要从哪里着手呢?
由于环境问题本身固有的区域性特点决定了必须实施区域环境规划，只有严格、科学合理、统一的规划设计才能协调各方利益关系，保障环境协同发展有序进行。那么，区域环境规划的过程就不是一个制定科学方案的过程，而是一个涉及各方利益平衡和博弈的过程。京津冀协同发展环境规划单纯依靠区域协调难度很大，需要强有力的协调和规划机构作为组织保障。
农工党中央相关负责人在接受记者采访时表示，要促进京津冀协同发展，应充分发挥“京津冀协同发展领导小组”的关键组织协调作用，尽快压减高耗能高污染产业，大力培育绿色低碳的新经济增长点，缩小河北与京津差距，全面提升京津冀协同发展水平。
在国务院发展研究中心资源与环境政策所副所长常纪文看来，监管体制方面，要协调京津冀三地之间的利益关系，必须向既监管行政区域，又监管跨行政区的大区域模式转变。借鉴和参考当时三峡工程建设委员会的经验，可改变目前临时性协调领导小组的做法，由国务院成立专门的区域协同发展委员会作为全国区域协同发展的领导和协调机构，负责制定统一环境规划在内的领导和协调工作。
委员会会同相关人民政府，根据区域经济社会发展和环境承载能力，制定统一的区域环境规划，明确资源节约环境保护目标，优化区域经济布局，统筹交通管理，提出重点环保任务和措施。
在采访中，一些业内专家认为，在进行京津冀协同发展环境规划时，三地应共同以问题为导向，寻求解决办法，采取措施，切忌“同床异梦”，各有想法，如北京着重环境保护，天津希望成为副中心，河北琢磨产业升级、发展经济。
因此，规划还需层次分明，做到逻辑清晰、井然有序，明确国家如何统筹、京津冀如何落实、任务怎么分配等。
常纪文认为，规划时应明确两个问题：一是协同发展既不可以作为地方发展非环境友好型经济的借口，也不能成为地方扩展房地产市场的借口，更不能成为地方扩展工业园区的借口;二是应明确相互间的协调工作，及协同发展的问题。
有专家提出的“协同发展应当以北京为核心，与北京相协调。”的观点，常纪文认为这种观点并不可取，它可能会造成无章法的协调，协同发展要更多地体现科学性和公平性。
如何完善环境法规标准，架构顶层设计与协调机制?
环境综合治理上实现四个统一，形成新一代环境监测系统，建立环境质量改善决策支持系统
京津冀协同发展的整体定位之一是建成生态修复和环境改善示范区，处理好环境与发展的矛盾成为京津冀协同发展所面临的最大挑战。
京津冀环境污染具有独特的区域性与复合性特征。发达国家上百年工业化过程中，分阶段出现环境污染问题在当下京津冀地区集中出现。点源与面源污染共存，生活污染和工业排放叠加，水、大气、土壤等不同介质的环境污染相互复合，产业结构、生态格局与环境安全相互影响，京津冀呈现典型的环境复合污染格局。
在中科院生态环境研究中心研究员贺泓看来，要破解京津冀环境复合污染困局，三地必须突破行政区划和条块分割的掣肘，率先在环境综合治理上实现统一规划、统一标准、统一监测、统一执法。
实现四个统一的基础，在于构建物联网的立体环境监测系统和区域环境承载力评估与风险管理模式，在此基础上制定科学统一环境标准和政策，实现风险科学管理和考核，实现京津冀生态修复与环境改善示范区的建设目标。
京津冀三地环境协同发展的过程中，如果污染物排放标准不统一，就会出现“我保护你污染”的尴尬局面，这既不符合区域责任公平的要求，也将造成监管困难。
北京市率先在全国将二氧化硫、氮氧化物的排污费征收标准提高至原标准的14～15倍左右，为全国最高水平。天津市也将二氧化硫、氮氧化物、氨氮、化学需氧量4种主要污染物排污收费标准平均提高9倍以上，并抓紧制定施工扬尘排污收费标准。河北省出台《关于调整排污费收费标准等有关问题的通知》，至2020年分三次上调排污费标准，但与京津两地存在较大差距。
统一的环境标准是区域环境保护协同治理的必要前提，新修订的《环境保护法》授权省级地方可以制定国家标准的地方污染物排放标准和环境质量标准，这为京津冀地区统一环境标准提供了可能。
京津冀地区环保“标准均衡化”是协同治理区域污染的前提。天津市环境保护局原总工包景岭向记者介绍说，目前京津冀三地排污收费标准不一、差距明显，三地征收标准大约为9：7：1，在京津冀交界地区，易造成排污企业的转移。建议尽快合理均衡三地排污收费比例，调整到9：7：5左右，并严格执法，实现京津冀排污收费标准均衡化。
目前，北京和天津已形成较为完整和严格的环境标准体系，为促进各地协同治理污染严峻问题，在污染物排放标准的基础上，统一三地污染物排放标准势在必行。
但是，河北制定地方环境标准比较北京和天津存在总量偏少、发展滞后、投入不足的问题。河北省本身环境历史欠账较多，环境问题更为严峻，统一排放标准意味着严格的环保要求，河北可能无法顺利实施。
对此，常纪文认为，面对这种情况，中央和京津地区应当出资予以支持，逐步实现排污标准的统一。在环境质量标准方面，京津冀适用的环境质量标准均为国家标准，但现实环境问题要求三地制定更高要求的环境质量标准。建议制定国家标准的京津冀地区环境质量标准。
在采访中，业内专家表示，为整体改善环境质量，达到环境质量标准要求，实施区域总量控制制度是有效措施之一。总量控制应该包括水量的总量控制、区域煤炭、石油使用的总量控制、污染物排放总量控制。要统统筹整个京津冀地区环境容量，再进行三地排污指标的分配。
《环境保护法》第14条规定“国务院有关部门和省、自治区、直辖市人民政府组织制定经济、技术政策，应充分考虑对环境的影响，听取有关方面和专家的意见。”这一条款虽未将政策环评的内容明确写入，但却为其打开了大门，赋予具体实施和深化的空间。
常纪文认为，推进京津冀生态环境协同保护过程中，必将出台诸多与环境相关联的政策。在政策制定时，预先制定多个政策方案，再预测、比对可选方案对区域的社会、经济和环境影响，最后进行优选或否决。
而在中科院生态环境研究中心研究员贺泓看来，整合现有环保、国土、气象、水利和科研系统环境监测(观测)网络，依托以物联网、云计算、多元遥感为代表的新一代信息技术，形成区域性海量环境信息“系统感知-高效传输-大数据处理-智能化应用”的新一代立体化环境监测系统，构建京津冀区域多维动态污染源排放信息平台，建立京津冀环境质量改善决策支持系统。
如何形成生态环境协同保护的利益平衡?
京津冀地区均衡发展，实现三盈，创建生态补偿与经济帮扶制度，进一步深化生态环境投融资体制改革
河北的经济社会发展水平与京津存在“断崖式”差距，其人均GDP仅为京津的1/2～1/3，人均财政收入仅为京津1/3～1/4。
同时，河北还承担着化解过剩产能、治理大气污染、推进结构调整的重要任务。尤其是畸重产业结构，转型升级难度大。
初步测算，河北仅完成6000万吨钢铁的压减任务，直接资产损失1800亿元，60多万直接和间接就业人员需要妥善安置，每年支付社保养老金近200亿元，几年内影响直接和间接税收557亿元。按照《京津冀协同发展生态环境保护规划》谋划的河北省重点生态修复工程项目，初步预算需投资万亿元以上，仅靠河北财力远远不够。
在京津冀生态环境协同保护，如何实现权利要公平，义务要均衡?常纪文认为，京津冀协同发展应当统筹考虑三地要求，均衡发展、实现三盈。如果对一方不利，推行起来困难重重。
一方面针对不同区域和行业实行共同但有区别的责任原则，污染重的地区和行业承担更大的责任，承担更重的节能减排义务，同时部分治理措施协同化。
另一方面，均衡发展要讲究边际效益，在责任分配的基础上，创建生态补偿与经济帮扶制度，如建立对河北白洋淀、张北防护林工程的生态保护补偿制度。
由于生态补偿制度目前在各地实施过程中存在着诸多问题，因此，在业内专家看来，京津冀推进生态补偿制度不能异变为单纯的资金划拨，措施的采取应注意互惠。
鉴于河北是京津冀中明显的“短板”，记者在采访中，专家表达了一致呼声：国家应继续加大对河北污染防治的财政资金投入，同时还要考虑如何进一步深化生态环保投融资体制改革，避免河北与京津的差距进一步扩大。
据研究发现，北京降低臭氧污染的治理成本是周边地区的4倍，其他污染物治理情况类似。因为北京目前的治污标准在全国已是最严格的，在此基础上减排投入很大、效果很有限。所以在京津冀地区要想建设天蓝水净、地绿山青的生态环境，削减河北污染物的治污成本最小、成效最大。
王金南认为，应该由中央和京津冀三地通过设立京津冀协同发展生态环境保护基金的方式，支持本区域特别是河北化解过剩产能，治理环境污染，加快推进生态建设。
基金来源方面，一是由中央财政拨款;二是按照共同又有区别的原则，由京津冀协商按一定比例出资，京津承担主要部分;三是由社会投入和捐赠;四是在京津冀设立专门的生态环保附加费，如电力、燃油附加费等。
2012年，京津冀汽柴油消费量约为300亿升，每升设1角钱燃油环保附加费，每年可收入30亿元。
2013年，京津冀用电量约4800亿千瓦时，每千瓦时设1分钱电力环保附加费，每年可收入48亿元。
在基金管理与使用方面，业内专家建议国家设立专门的基金理事会统筹资金的管理和使用，理事会由财政部、环保部、北京市、天津市、河北省、大型捐赠机构和其他利益相关方代表组成。此基金应接受审计部门和社会公众的监督，资金收支情况应及时向社会公开。
根据各地治理任务的轻重和实际财政情况，按一定比例分配资金，主要向河北倾斜，80-90%用于河北。重点支持开展节能减排、污染防治、水源涵养、循环经济发展、环境监测监管能力建设和生态修复等重大生态环保工程，以及表彰和奖励在京津冀环境保护事业中做出突出贡献的组织和个人。
原标题：京津冀破解“与邻为壑”
