国务院近日印发的《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”)明确指出：“建立水资源、水环境承载能力监测评价体系，实行承载能力监测预警”;“根据水资源、水环境承载能力，调整发展规划和产业结构，优化空间布局”;“严格城市规划蓝线管理，积极保护生态空间”;“划定生态保护红线，保护水和湿地生态系统”。落实好“水十条”，特别是关于水资源、水环境承载力方面的要求，将积极推动经济结构转型升级，保障我国生态安全。
面对2020年全面建成小康社会、2050年建设美丽中国的新形势和新要求，强化水环境生态空间管制，提高水环境资源承载能力，逐渐成为未来破解国土空间无序开发、解决水资源利用效率不高、从源头防控水环境污染的重要手段。
当前，我国水生态空间被严重压缩，湿地、湖滨、河滨、海岸带等生物水生态生存空间不断减少。近30年来，我国湿地自然保护区内湿地面积总体呈下降趋势，净减少8152.47平方千米，占全国湿地净减少总量的9%，沿海滩涂湿地面积已丧失50%。三江平原湿地面积已由建国初的5万平方千米下降至0.91万平方千米，海河流域主要湿地面积减少了83%，滨海湿地面积累计丧失约50%。我国有252个地级以上城市沿河湖而建，不断筑堤占地，取直河道，围垦湖泊。建国以来，我国因围垦而消亡的天然湖泊超过1000个。长江中下游的通江湖泊由102个减少至仅剩洞庭湖和鄱阳湖两个，且面积持续萎缩。根据2012年《第一次全国水利普查公报》，全国河流堤防总长度413689公里，占全国河流总长度的27.4%。大量的堤防建设，在保障防洪安全的同时，也阻断了河流与河漫滩之间的横向连通性，导致大量河漫滩生态空间丧失。此外，20年来，大陆自然岸线保有率从90%下降到不足40%。
水生态空间的萎缩加剧了水环境超载形势。淮河、松花江、辽河、黄河流域地表水资源开发率分别达到了73.8%、42.1%、50.6%和54.7%，海河流域更是高达98%，远远超过国际公认的40%的水资源开发生态警戒线。全国655个城市，有超过300个城市缺水，其中，超过100个城市缺水严重。全国范围内主要污染物排放总量超过环境容量，在经济和人口密集的城市地区超负荷排污问题更加突出。根据测算，全国范围化学需氧量超过环境容量1.8倍，不少地方排放量居高不下，并且与缺少生态流量的问题并存，约1/3河道的化学需氧量超过环境容量。海河流域有河皆干、有水皆污，长三角、珠三角城市密集区河涌水网污染严重。区域水体富营养化、江河源头生态平衡等环境问题已经处于临界状态。
鉴于上述情况，实施空间管控、减污增容，将有利于提高资源环境承载能力。习近平总书记强调，山水林田湖是一个生命共同体，人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在树。组成水生态系统的各项水生态环境要素不可分割，各要素形成的结构和功能关系不可打破，必须从空间上对生态系统的各要素进行整体保护，扩大生态空间，增加生态流量，提高水环境容量和承载能力，增强生态系统功能。
因此，在我国水环境、水资源、水生态三大水问题并存的背景下，必须以改善水环境质量、维护人体健康和保障区域生态安全为根本，基于流域环境系统属性、水资源水环境承载能力，强化生态空间管控，为调控区域人口分布、土地利用、工业化和城镇化布局提供基本依据。
第一，划定生态红线，稳定并扩大水生态空间。坚持生态优先，加强生态建设，稳定和扩大森林、草原、湿地等生态空间，实行退耕还林还湿、退渔还湖(海)，保护滨河、滨湖、滨海地带。对于承担重要水生态服务功能的水源涵养区、水土保持、洪水调蓄、生物多样性保护等区域，划定生态保护红线。严守流域滨岸水生态红线，结合河段水环境功能定位，根据流域河湖滨岸带生态功能需求，划定一定宽度的河湖滨岸带保护红线，拓展河道物理空间和自然形态。建立海岸带生态红线管理制度，在近岸海域生态环境敏感区、脆弱区、高生态价值区、关键区等区域划定生态红线，分类禁止和限制红线区内围填海、港口建设、海水养殖等开发活动。实施闸堰水文生态调度，合理安排闸坝下泄水量和泄水时间，保证下游水体生态流量，提高河流上下游连通性，拓展河湖横向滩地宽度，保障并维持所释放空间的自然结构特征和生态功能，显著增加水环境容量。
第二，基于水资源、水环境承载能力，优化区域空间发展布局。要以水环境承载力和水资源承载力为基础，把水环境系统敏感区、重要区和脆弱区保护起来，控制水资源、水环境承载力减弱区域的开发强度。探索建立环境资源承载力监测预警制度。积极落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，开展水资源和水环境容量测算评估，建立环境资源承载能力的监测、评估、调度、预警等处置处理机制，建立最大允许开发土地比例、最大水资源开发利用总量、污染物排放总量等阈值，以此对人口、经济发展规模和资源开发强度进行合理的管控。将资源环境承载能力监测预警与污染物总量控制、产业结构调整结合起来，基于资源环境承载力的空间分异规律，为调控引导城乡空间布局、产业布局、资源开发、项目建设等提供基本依据。
第三，严格城市规划蓝线管理，城市规划区范围内应保留一定比例的水域面积和滨岸带。严格执行《城市蓝线管理办法》，落实蓝线管理的相关要求，在城市规划建设区内保留一定比例的水域面积和生态水量。在城市总体规划阶段，应当确定城市规划区范围内需要保护和控制的主要地表水体，划定城市蓝线，并确定城市蓝线保护和控制要求。在控制性详细规划阶段，应当依据城市总体规划提出城市蓝线范围内的保护要求和控制指标，并附有明确的城市蓝线坐标和相应的界址地形图。在城市蓝线划定过程中，应统筹考虑防洪安全、水质保护、用地预留、景观建设和空间开发等需求。严格控制建设项目占用水域行为，新建项目一律不得违规占用水域。土地开发应按照有关法律法规和技术标准要求，严格水域岸线用途管制，留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围，非法挤占的应限期退出。
第四，以城市环境总体规划为载体，推动生态空间管控落地实施。实践表明，城市环境总体规划是建立和实现生态空间管治的重要载体。以城市环境总体规划为平台，实施城市环境空间性、战略性保护。城市环境总体规划将城市置于一个自然的生态环境系统中，以自然规律为基础，从源头上控制城市无序开发、环境超载等问题，引导城市合理、有序地开发自然空间。通过建立城市环境总体规划制度，以资源环境承载能力为基础，统筹生态空间、生产空间和生活空间布局，确定城市增长边界，将水同大气、土壤和生态环境系统敏感区、重要区和脆弱区等共同纳入城市生态红线管控范围，落实生态空间管控要求。积极与住建、国土等部门相关规划进行衔接，在基础数据底图、空间数据库规范、空间分级管控技术手段等方面充分衔接、整合，争取建立公开、共享、共用的信息平台，共同研究制定相关的技术规范，保障生态空间管控的技术可操作性。
作者单位：环境保护部环境规划院
原标题：红线蓝线绘出水生态空间
