翟勇谈《中华人民共和国循环经济促进法》修订

环境立法不应以确立理念模式为目的而应侧重其对实现环境和经济效益的实际作用

——一位立法专家对修改《中华人民共和国循环经济促进法》的观点

【2009版《中华人民共和国循环经济促进法》已经不能很好地适应中国合理利用资源的需求，对其修改势在必行，并已启动相关程序】

现代物质循环利用概念由美国经济学家K˙波尔丁在20世纪60年代提出，其含义是在人、自然资源和科学技术这个大系统内，在资源投入、企业生产、产品消费及其回收再利用这个过程中，综合利用资源能源，发展资源回收利用产业，从而提高资源利用率，最终实现环境、资源与经济社会可持续发展。

在实践资源综合利用并经过多年资源综合利用立法的过程中，中国从20世纪90年代开始引入循环的理论，经有关专家提出循环经济的理念，并于2009年1月1日颁布《中华人民共和国循环经济促进法》(以下简称循环经济促进法)，用法制的形式尝试发展循环经济。

经过6年的运行，中国经济以及环境资源状况都发生了巨大的变化，在这样的变化实践中，2009版循环经济促进法已经不能很好地适应中国经济社会发展的需要，对其修改势在必行，并已启动相关程序。

修法背景及存在的问题

经过30 多年的高速发展，中国的环境问题与经济发展之间的矛盾已越来越突出，走一条社会、经济与环境相协调的可持续发展道路势在必然，以期在保护与恢复自然生态功能的前提下推进经济发展与社会进步。

循环经济是一种将经济体系与环境资源紧密结合的生态经济模式，表现为低开发、高利用、低排放的特征，有效促进了社会经济的可持续发展，许多国家均把发展循环经济、建立循环型社会视为实施可持续发展战略的重要途径及实现方式。

翟勇就此指出，所谓循环经济的根本在于资源的综合利用，重点在于减少污染物的产生量和提高资源的利用效率，当前中国已将环境资源优化提升为国家战略，循环经济所要解决的根本问题不是经济的发展模式，而是资源的利用方式。

“目前中国经济增长与资源环境的矛盾凸显，环境资源约束趋紧。其根源主要是资源利用的不合理：一方面导致资源浪费，另一方面对环境造成了污染——不合理利用导致资源短缺;而获取资源的过程，无论是购买、还是采矿，都会不同程度地导致经济的付出与环境的破坏。”

他说：“解决上述问题的关键，就是要从资源利用的方式入手，因为合理的资源利用方式，可以保障资源的高效利用，降低环境的污染程度，实现经济和环境的共赢。这本该是循环经济促进法的立法宗旨。”

翟勇表示，循环经济促进法修改的目标和方向，是贯彻十八大调整产业结构、转变发展方式的要求，适应保障国家资源战略实施的需要，并作为重要的抓手：“资源利用不合理的关键问题，是资源利用方式的偏差，应当对其予以调整。”

他指出，循环经济促进法没有以资源战略为核心和基础，而是以所谓新兴产业模式和理念为主构建了法律结构和内容，这些人为构建的内容在客观上喧宾夺主，使政府大量的人力、物力、资金和优惠政策都用在了构建这些模式上而没有真正用于保障资源高效、合理利用的法律制度建设上。

翟勇认为，2009版循环经济促进法的不足之处主要体现在两个方面：首先是过度关注产业园区而对园区以外的问题重视不足，但当今中国面临的诸多问题，恰恰在园区外、而不是园区内;其次是过多引入了新概念、有华而不实之嫌，而且有些新概念直接导致了在资源利用观念上的混淆，使执行者感到困惑。

“由于过度关注园区建设，忽视了园区外更为广阔的资源利用及其导致的环境污染问题。循环经济促进法没有完整规范资源利用行为，而仅仅在模式和理念上寻求建立循环经济体系，不符合十八大报告关于尊重自然、顺应自然的基本思想。”

“循环经济实践的结果是园区企业较少涉及诸多不适合集约化生产的领域，没有关注再生资源的民间回收体系建设等与园区生产关联性较弱、但却迫切需要予以关注和解决的问题，这些问题确实没有得到应有的重视。”翟勇说：“此次修改要着重明确法律的宗旨——本法是干什么的，诸如立法的宗旨、适用范围等根本问题。此外，还要明确一些基本的概念，目前在循环经济模式和理念下，许多传统的资源利用模式被打乱，导致废品与废物、处理与处置、再利用与再生利用等基本概念混淆。”

他指出，资源问题以及资源的利用方式问题，是当前中国经济领域最为基础、也最为重要的关键性问题：“从这个角度解读循环经济促进法可以看出，它所明确的并非什么是循环经济、而是规范如何去合理利用资源，它所阐述的循环不是经济的循环而是资源的循环。”

翟勇说：“但从立法和法律实施的情况看，其重心却没有放到资源的利用方式上，而是以各种模式和3R原则、园区、产业链、动脉产业、静脉产业等理念为主体，主观上去构建一个生产模式或者说产业模式，但其实质都是资源如何利用的问题。现行法忽视了资源利用的规律，不是以资源为中心考虑问题，而是关注在经济和产业当中如何去搞这些模式，其结果是使模式本身成为主导、而淡化了本应为核心内容的如何高效合理利用资源这个根本问题，偏离了以资源利用为核心的立法本意。与国外成熟的相关立法相比较，中国的循环经济立法条款虽然所涉及范围较宽，但却过于笼统，有的甚至含糊其辞，不利于在现实中实施。循环经济促进法的实施效果也充分地证明了这一点，确实地并未达到预期目标——现实的环境问题折射出其有效性的不足。”

他指出，尽管一些专家认为中国的循环经济法来自德国的立法理念，但与德国的“物质闭路循环与废物处置法”相比，无论在概念上还是在内容上均有很大差异：“从最基本的循环对象看，德国人认为循环的是物质，而且一定是要闭合的;对于废物来说，是用来处置的，而不是要再利用，因为废物是不能再利用的，能够再利用的不应当是废物。”

“要解决环境污染问题，就必须找到其根源所在。”翟勇说：“所谓环境污染的实质是资源或者废物的污染，由于不合理地利用资源和不能有效地处置废物，导致资源和废物进入环境要素中，就最终导致了资源和废物对于环境的污染。因此，问题的关键是要通过合理地利用资源和有效地处置废物，从根本上来解决环境污染问题。”

翟勇透露，此次修改循环经济促进法的战略目标，是为适应国家资源战略需要做重要支撑，将资源利用方式通过法律予以明确，以减少污染物产生量、提高资源利用效率这样简单易懂的思想作为立法的核心目的。

他认为，循环经济促进法的指向性有偏差，偏离了客观物质世界本源而人为地主观构建一些试图去实现、但却不符合客观规律的东西;而且由于引进一些全新的概念，使传统概念受到了冲击，部分内容甚至与其他相关法律相冲突。

“如循环经济促进法引入了‘废物再利用’概念，而在2004年制定的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及传统认知中，可回收利用的再生资源被称为废品——这里废品与废物的概念被混为一谈：废品中包涵有可再生资源，产品废了，物质没废、资源没废。废品要处理，对经过处理回收的资源要再生利用;而废物只能处置，如填埋、焚烧。”

“如此不仅混淆了概念，在实践中也引起了不必要的困扰与混乱——既往曾经出现过籍口‘废物资源化’而拒不处置那些不可再生的工业垃圾的案例。”

就此翟勇表示，此次修改将对一批行业相关名词、术语等进行规范，最大程度地减少因概念的模糊所带来的对法律认知和实施的困扰，用最朴实的语言、最大众化的概念转换为法律语言：“法律是面向普通大众、而不仅仅是面向‘行业精英’的。”

他说：“作为法律，对所涉及的每一个条文、概念以及行为指向都要明晰、准确。诸如废物、废品，物质、副产物，再利用、再生利用，处理、处置等类似在实践中容易带来困扰与混乱的名词将被予以明确定义，对于每个环节所涉及的流程进行法律规范化;对于哪些行为可行或不可行，都将以法律的形式予以明确，使法律具备较强的可执行性。”

“此次修改要立足解决实际问题、求真务实，坚决反对华而不实，不搞浮夸和哗众取宠，不搞故弄玄虚和似是而非，不提新概念，要脚踏实地、尊重科学，充分听取和综合基层、科研及有关部门等各方面意见。”

翟勇表示，循环经济促进法太多引进、甚至人为构建的许多“新概念”，不仅晦涩难懂，而且有华而不实、哗众取宠之嫌：“诸如动脉产业、静脉产业之类的提法，缺乏实在性的实施基础，仅仅是一种难以实施的说法——因为概念本身就含混不清。”

“不能想当然地随意创造概念，而当这种随意化的概念被以法律的形式确定下来，所引发的将不仅仅是理论界和法律界的灾难。”他说：“成功不是因为概念，而是由于其符合客观规律。”

“十八届三中全会提出在资源配置中市场要起决定性作用，以市场经济来配置资源，但需要强调的是经济效益要与环境效益并重;十八届四中全会再次提出要完善制度建设、法制建设。修改循环经济促进法，要按照十八届三中、四中全会的要求，将资源问题作为核心内容，要首先弄清：哪些资源可以循环、哪些资源不能够循环，哪些资源可以循环但没有经济效益，哪些资源循环可以带来效益，这些都需要综合考虑。环境效益和经济效益要并重，不能只循环不经济，要实现既循环又经济。”

就此翟勇强调，如果要发展循环经济，首先要客观了解循环经济的内涵和外延：“要以资源利用的轨迹、流程来确定资源的利用方式，而不是人为强行构造一些所谓的资源利用模式。但无论表现为什么模式，都一定要实现经济效益和环境效益这两个目标。”

他说：“十八大提出尊重自然、顺应自然——在资源再生领域，就是要回归资源利用的本源，尊重资源利用的规律。”

修法原则与思路

循环经济不仅是一种经济模式、也是一种生活理念，它的建设需要一个良好的社会氛围，要使循环经济成为社会公众的集体意识，确立公众绿色的消费理念和模式。

翟勇指出，法律因其固有的规范性、引导和强制功能等特性，构筑社会的规则和秩序、并作为社会行为的评价准则和实施准则。修改循环经济促进法，就是要使其成为引导和强制人们合理利用资源的行为准则和评价准则。

事实上，循环经济的运行本身也同样需要法治的保障，而最关键处则是法律实施的保障机制——法律责任，但中国立法活动受行政部门影响太大。

国务院是向全国人大常委会提出法律草案的最主要来源，其程序一般是由国务院相关部门提出法律草案、提交国务院法制办协调并进行立法技术处理，经国务院常务会议通过后提请全国人大常委会审议。

由于立法的本质就是权力和利益分配与平衡的过程，趋利性的天然存在决定了无论任何主体起草法律都会尽最大可能维护和体现自己的利益，减少甚至免除自己的义务和责任，行政部门也不例外。

换句话说，以政府部门主导的立法，极易造成只强调部门权力和利益的现象，不可避免地存在部门利益保护倾向。这种立法模式存在明显的缺陷与不足，致使“部门利益法制化”已成为中国立法工作的一大痼疾。

根据国内外发展方式转变的经验，政府在保障资源的高效利用和合理利用中居于主导地位，因此必须明确政府在其中的职责，完善政府的法律责任，克服政府在经济调控中的弊端，从社会的各个方面推动经济社会的发展。

就此翟勇表示，此次修改将根据现实经济和社会发展情况，携手相关部门制定出一部保障资源合理利用、高效利用，实现环境和经济效益共赢的法律，明确立法目的、规范重点、实施程序，能够让执法机关准确理解并执行法律规定，避免因对法律条款理解上的分歧而影响法律的实施效果。

事实上，循环经济促进法中对政府责任也进行了规定，但是与《环境保护法》、《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《安全生产法》、《产品质量法》等法律之间存在交叉、重合甚至冲突的问题，政府的职权不清，而且政府在实际调控中还出现了诸多不足：

政府调控作用有待加强。制约和规范循环经济主体行为的相关法律法规的运作机制不健全，引导和推进循环经济主体行为的行政执法运作机制不完善;

政府调控方式失灵。一些循环经济政策仍未细化，与财政、金融和产业等政策不尽协调，尚未形成有效的投融资机制，缺少持续的资金供应链，无法按调控要求完善相应的基础设施和能力建设;

政府调控偏重形式，不注重经济实效。被政府树立的典型企业，往往到后期因成本增加而拖累，各种工业园存在对批准的环保项目落实不积极问题;

政府调控监管不力，出现权利寻租现象。一些部门监管工作机制不健全，责任落实不到位，监管职能缺位与“权力寻租”直接挂钩。如环保部门与当地企业“关系密切”，对已经曝光的污染事件处理不力。

翟勇指出，循环经济促进法主要规定了三方面的责任主体：政府责任、企业责任和消费者个人责任，但对政府设定的权力过多、规定的义务过少，对政府违法行使职权或不履行环境职责的问责缺失;反之对企业要求的义务众多，如违反相关法律义务则要承担全面的法律责任。

他认为，政府环境责任不完善是包括循环经济促进法在内的环境立法存在的一个根本性问题，这一存在直接影响了法律的有效实施：“作为主要实施主体的政府，在政府环境责任不完善的情况下，公共职能常常出现不完整履行的情况。”

翟勇强调，作为社会的管理者和市场的监管者，政府应当积极发挥自身监督管理的责任。如相关部门应监督列入强制回收名录的产品或包装物的生产企业履行其生产责任延伸制度，对废弃的产品或者包装物负责回收，对其中可以利用的负责利用，对因不具备技术、经济条件而不适合利用的负责无害化处置。

与此同时，作为使用者和受益者的消费者，也应将列入国家强制回收名录的废弃产品、包装物交给生产企业或其委托回收的销售者或其他第三方组织，而不应擅自丢弃。

翟勇说：“国外对于破坏生态与环境的资源利用也都予以控制并制定相关法律，如美国、俄罗斯等国对资源开采企业征收用于恢复生态的资金，或者对污染严重或短缺资源予以进口和回收再利用——如对于城市垃圾的分类回收，有效地减少了对于资源的消耗和对于环境的污染。”

事实上，发达国家更加注重全面和全过程地预防和治理环境问题，尤其因国土面积不大、资源短缺且遭受过举世瞩目严重环境污染的德国和日本的资源循环法制建设最为完备，目前已经取得了明显成就。

德国于20世纪90年代中期率先出现了以垃圾经济为主的实践性循环经济概念，之后一些涵义类似的概念也开始在其他国家相继出现，如美国提出的产业生态学、日本提出的循环型社会等。

此外，德国在循环经济立法方面也走在世界前列，现有约 8000 部联邦和各州的环境法律、法规，加上欧盟的 400 个环境法规，已经形成了庞大的循环经济法律法规体系，而中国现行环境资源法律仅约30部。

就此翟勇表示，未来中国将会制定其他相关法律法规，但必须遵循和体现资源的生命周期、利用的规律和方法：“在制定和实施资源利用政策和战略时也还要研究物质流，未来循环经济促进法的修改将以对物质流的研究为基础构建行为流——物质流就是尊重自然、顺应自然，是资源利用的基本规律。”

事实上，近年来国家发改委已会同或配合有关部门积极研究制订循环经济促进法的配套法规，陆续发布了《废弃电子电器回收处理管理条例》、《国家鼓励的循环经济技术、工艺和设备名录(第一批)》、《关于印发再制造单位质量技术控制规范(试行)的通知》，以及循环经济国家和行业标准307项，其中国家标准175项，行业标准132项。

据悉，目前国家发改委正会同有关部门研究制定《强制回收的产品和包装物名录及管理办法》、《电动汽车动力电池回收利用技术政策》等循环经济促进法的相关配套法规。

对此翟勇指出，近年推出了许多新的理念，如循环经济、绿色经济、低碳经济、节能减排、两型社会等等，但其本质与根源都是围绕资源的利用方式——如何通过高效合理地利用资源来保障、支撑国家经济发展，使环境更安全。

他透露，为应对环境安全问题，此次修改对包括生活垃圾处理、促进合理回收再利用也将有所体现——生活垃圾的不规范处置对于环境污染非常大，如有害化填埋、有害化焚烧等，都带来大量的污染。

翟勇表示，当前所推广的“生活垃圾分类回收”在实践中存在许多问题，由于软硬件、主客观等各种原因，甚至在第一个环节就已功亏一篑——许多被居民分类的垃圾，在从分类垃圾桶回收环节便已被回收人员人为地重新混合在一起。

感慨之余、颇显无奈的翟勇对此戏称为“分久必合”，强调需要在建立“按日回收”机制上下功夫——但并非所有人都赞同这种处理方式，而对于诸如所谓“条件不成熟”、“时机不到”等等的说法，翟勇指称，做任何事情都不可能一蹴而就，都有一个循序渐进的过程;但永远不做，就将永远“不到时候”。

“循环经济促进法的修改，要厘清概念并体现实干精神、解决实际问题，给再生资源回收利用带来发展新契机，通过立法建立回收体系，减少污染产生，促进二次资源的再利用，并循序渐进地促进再生资源的物质流、行为流、立法流的形成。”

“二次资源的再利用过程首先要解决回收体系问题，回收体系解决以后要建立二手市场、实现再利用，然后解决处理问题：对废品进行拆解，将资源再生利用，然后对处理以后的废物进行处置。”

翟勇特别强调，中国的资源立法方式立法规范还有很大的提升空间，一般法、特别法以及法规、规章、相关行业标准都还有待进一步研究制定：“同时，对法律实施的监督也是人大和政府部门应当考虑的重点。”

他说：“法律是行为规范——不是诗歌、不是散文、更不是小说，不追求炫目、不要求美妙，而是要求踏踏实实、明确具体，就是要求人的行为必须符合客观规律，在此基础之上构建法律的结构、确定法律的内容。”

翟勇透露，此次修法的总体思路，是通过立法最大限度地减少污染物产生量，最大限度地提高资源利用效率;要解决中国在资源利用方面存在的根本问题，解决实际问题，并与国际法恰当衔接：“此次修法不以概念为主，将更为侧重实际的环境资源经济效益。”

他说：“全国人大环境与资源保护委员会领导层高度重视循环经济促进法修改工作，注重从法律的可操作、可实施上下功夫。具体法律的名称、结构、内容，还要在广泛听取社会各方面意见的基础上，按照科学立法、民主立法的要求来最终确定。”

最后翟勇强调，上述观点和说法仅只是其个人观点。

根据德国的政治体制，其循环经济法律法规体系法律责任分为上下两个层次：

第一层是德国联邦政府。其职责是制定核心的原则、规章、标准、工作程序和落实欧盟法规等，并按照立法程序交议会通过、颁布和实施。

第二层是州及主管单位的责任。《德国循环经济法》第六十三章规定，各州政府为本州负责实施本法的主管机关，实行辖区管理办法。

主管机关的主要职责有：编制辖区内循环经济发展规划、依法审批废物回收、再利用和处理设施;对废物回收、利用、处理资质进行审核、批准，对从业人员的专业素质、设备设施、技术路线、管理等方面进行审核;监督检查废物减量化、回收、再利用和处理全过程，确保遵守循环经济法;建立数据库，发布有关信息，进行宣传教育等。

同时政府作为消费主体负有更重要的责任，如《德国循环经济与废物管理法》规定，政府、公共机构在制定规章、政府采购、发包工程、签订合同等活动中，优先考虑采用或购买符合循环经济要求的经久耐用、易于修理、可重复使用、可再生利用、少污染的产品或者用再生材料制造的产品。要求政府制定清除的规章、计划，批准废物清除设备的建立和运营，且废物的利用和处置要处于主管部门的监测之下，公共清除人承担最终清除责任。

日本也是世界上循环经济立法较为完善的国家，相关法律法规体系可以分成三个层面：

[首先是基本法，即《循环型社会形成推进基本法》;其次是综合性的法律，即《废弃物处理法》和《资源有效利用促进法》，这些循环经济立法基本涵盖了生产生活各个领域;最后是针对某类物品循环利用的单项法，如《促进容器与包装分类回收法》、《家用电器回收法》、《建筑材料再生利用法》、《绿色采购法》、《报废汽车再生利用法》、《食品资源再生利用促进法》、《多氯联苯废弃物妥善处置特别措施法》等。其中《环境基本法》基础上形成的《循环型社会形成推进基本法》，奠定了日本在世界循环经济立法方面的先进地位。

日本政府责任主要是从宏观层面制定循环经济的政策法规，规定环境保护必须遵循的基本原则，利用财政支付转移、循环经济发展、环境产业化、建设生态文明和发展环境科学等提供环保产品和服务，另一方面也加强了行政管理机制。

2001 年日本环境厅在机构改革中升格为环境省，将原来多部门执掌的废弃物管理职能统一划归环境省。还设置了“环之国”会议机制，其基本理念是谋求建立以可持续发展为基本理念的简洁、高质量的循环型社会，以及以清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费等为指导思想的、运用生态学规律来指导人类社会经济活动的循环经济发展模式。

此外还建立有效的政策机制，政府制定了一系列资金投入政策，在预算制度、融资制度上都对发展循环经济给予支持。

原标题：翟勇谈《中华人民共和国循环经济促进法》修订