党的十八届五中全会提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度。”习近平总书记指出：“省以下环保机构监测监察执法垂直管理，主要指省级环保部门直接管理市(地)县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市(地)级环保局实行以省级环保厅(局)为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市(地)级环保局的派出机构。”
这是环境管理体制的重大创新，旨在遏制环境管理中的地方保护主义，增强环境监测监察执法的独立性、公正性，解决环境监管失之于宽、失之于软的状况，提高环境监管的有效性。
环保监管执法是一个牵涉面甚广的交叉领域，环保部门与政府之间、与政府其他部门之间，甚至环保部门内部各单位之间的职能与责任边界并不清晰。环保监管执法的复杂性，要求在推行省以下环保机构监察执法垂直管理制度时，须慎之又慎，认真做好操作层面的具体的制度设计。特别是要审慎解决好三大问题。
一、市、县人民政府及环保主管部门的责任问题
如何落实市、县人民政府对本行政区域的环境质量负责，以及县级以上地方人民政府环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法律规定?
从今年1月1日起施行的《环境保护法》第六条规定“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。第十条规定“县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理”。
市、县(市、区)环境监察支队、大队，是同级环保部门委托的主要环境监管执法机构，企业事业单位的环境违法行为主要靠这支队伍查处、督促落实整改。实行垂直管理后，这支队伍(市县环境监察支队、大队)将不再是同级环保部门委托的环境监管执法机构。县级环保局成为市级环保局的派出机构后，也不再是县级人民政府的环境保护主管部门。
那么，市、县(市、区)环保局要靠哪些力量来查处违法行为、督促整改?县级人民政府用什么机构来进行环境监管?与法律有关规定如何衔接?
因此，必须进行科学的制度设计，保证市、县人民政府对本行政区域的环境质量负责，保证县级以上地方环境保护主管部门对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理的法律规定落到实处，这也是关系到实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度成败的核心问题所在。必须从法律与制度上科学划分环境保护事权，既维护好地方保护环境的积极性，又能保证环境监察执法的独立性。
二、市、县监察执法机构与同级环保部门的工作衔接问题
市、县(市、区)环保监察执法机构与同级环保部门之间日常工作如何衔接?
当前，市、县(市、区)环境监察支队、大队作为同级环保部门的一部分，是在市、县环保局的领导下开展工作，其监察执法围绕局中心工作进行，与环保局机关绝大多数处(科)的业务工作深度交织融合。
实行省以下环保机构监察执法垂直管理制度后，市、县(市、区)环境监察支队、大队与同级环保部门的关系便由一家人变成了“友邻单位”。在工作衔接上，有些问题必须考虑。
比如，市、县(市、区)环境监察支队、大队垂直管理后，与同级环保局同频运行，还是独立运行?如果其日常工作任务由省环保厅(局)下达，如何才能做到符合当地行政区域环境监管的实际需要?
再如，在信访的受理与处理、行政处罚流程设计等问题上。目前，各市、县(市、区)的环保信访投诉都是由环境监察支队、大队受理与处理的，作为公众反映和投诉环境问题的重要渠道之一的12369环境投诉专线，也设在环境监察机构。省以下环境监察机构垂直管理后，环境信访受理与处理的职能是随着环境监察机构一道划走，还是由环保局担负，是要加以考虑的。及时了解掌握群众的环境信访投诉情况，是及时解决群众身边环境问题的重要基础。
如果这项职能(12369环境投诉专线)随着环境监察机构一道划走，环保局要了解掌握本行政区域的环境情况，中间就隔了“一道墙”。如果这项职能由环保局承担，由于受理后没有执法队伍能够及时前往查处，没办法及时给老百姓一个交待。
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因此，在市、县(市、区)环境监察机构垂直管理后，无论这项职能由谁担负，都要有一个好的制度设计，以免出现“百姓心声”的信息阻隔与工作上的推诿扯皮。
此外，根据查处分开的原则，目前在行政处罚的流程上，是环境监察机构进行现场执法“查”，同级环保机关的法规处(科)依据法律法规的规定审核确定“处”。在现行体制下，这一流程(“查”“处”分离)是不存在问题的。但在市、县(市、区)环境监察机构垂直管理后，其现场检查发现的问题及处罚建议由谁来审查、下达，就出现了问题。出现行政复议、诉讼由谁来承办，如果处罚发生失误谁来承担责任等问题也难以厘清。如果全省三级环境监察机构所有环境处罚的案件都由省级环保厅局法规处承办，不仅是对省环保厅局法规处人员配备(能力)的巨大考验，更会影响工作效率。
三、市县环保监察执法机构的人事与保障问题
市、县(市、区)环保监察执法机构垂直管理后如何解决组织人事与保障衔接问题?
当前，环境管理和监管执法任务重，但环保机构编制员额少、人手紧张，在全国范围内是一个普遍性问题。这里所指的员额既包括局机关人员的行政编制，也包括所属单位的事业编制，局机关行政编制少的矛盾更为突出一些。据调查，一个县级环保局的行政编制通常在二三十人之间，有的甚至不足20人。内设机构通常为6个~10个科室，除局领导、退居二线但仍占编制的老同志外，科长以下行政编制人员屈指可数。
在此情况下，各地县级环保局机关与其所属的监测监察机构的人员都是混编混用，局机关许多科室多数人员是从这两个机构抽调的。这样做，一方面是机关行政编制人数太少不得已而为之;另一方面也是熟悉全面情况、锻炼培养人才的一个途径。但实行监测监察机构垂直管理后，这两个机构与环保局机关不再是“一家人”，其在环保局机关工作的人员势必要归位，环保局机关如何正常运行将需要重新考虑。
市、县(市、区)环境监察支队、大队，虽然是独立的法人机构，但其内部结构并不完整，人事、党务、财务、日常管理与保障均由环保局机关统一管理保障。实行垂直管理与环保局“分家”后，其(环境监察支队、大队)人事、党务、财务、日常管理与保障是仍然依托“友邻单位”环保局，还是组建自己“小而全”的管理部门完全自行管理?完全自行管理，则可能会把本就紧张到捉襟见肘的编制员额用到了非环保监管执法上。
我国各地经济发展水平不一，不同的县级行政区域内污染源数量差别很大，执法监管工作量也存在很大差异。同时，由于经济发展水平不一，其人员待遇也存在着一定的差异。就江苏省来说，环境监管执法工作量和人员待遇存在着3个板块的差别。因此，在这方面也需要做好科学的制度设计，以免人心浮动，影响工作。
作者单位：江苏省环保厅
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