节能服务产业，一般是指为企业和项目在节能等方面提供综合服务、多重支持以及各类解决方案的产业，可以将其统称为节能服务产业。工业节能服务产业，一般是指为工业企业和项目在节能等方面提供综合服务、多重支持以及各类解决方案的产业，可以将其统称为工业节能服务产业。之所以称之为产业，至少其是有了一定的规模，而不是小打小闹。2010年9月，国务院确定了七大战略新兴产业，其中节将能环保置于七大战略产业之首。节能服务产业是节能产业的重要组成部分，也是其最有发展潜力的重点内容之一。积极发展节能服务产业特别是工业节能服务产业，是利用市场机制促进节能减排、减缓温室气体排放的有力措施，是培育战略性新兴产业、形成新的经济增长点的迫切要求和建设资源节约型和环境友好型社会、建设美丽中国的迫切需要。这是工业和信息化部门一项十分重要的工作。但多年来在工业节能服务产业发展中出现的一些问题和法律风险，需要引起高度关注。
天津大学法学院院长 孙佑海
一、工业节能服务产业发展较快但问题不少
国家依法支持工业节能和工业节能服务产业的发展。《中华人民共和国节约能源法》已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议于2007年10月28日修订通过，自2008年4月1日起施行。在这部法律的第三章，专门规定“合理使用与节约能源”问题，并且在其中的第二节专门又对工业节能问题作了法律规范。在第四章规定了“节能技术进步”，第五章规定了“激励措施”，在第六章规定了“法律责任”。七年来，各地各部门和广大工业企业贯彻节能法，加之自上世纪90年代末引进合同能源管理机制以来的制度效应，我国这个阶段的节能工作取得了巨大的成就，我国节能服务市场已经形成了一定规模。截至2013年底，全国从事节能服务业务的企业共4852家，产值超过2000亿元人民币。
节能服务产业在发展的同时，我们更要高度重视其发展中存在的问题。
一是，从企业规模来看，绝大多数的节能服务企业都是中小企业。目前的节能服务企业，产值超过1亿元的总共只有100多家。从服务领域来看，虽然我国节能服务业服务范围已扩展到工业、建筑、交通、公共机构等多个领域，但具体到业务数据，工业项目进占据节能服务领域的七成，建筑相关项目占到三成。即使是工业领域和商业建筑领域的节能企业的发展数量和规模，都存在“虚报”等问题。表面看似巨大的市场空间，在节能服务企业实际落地时发现其存在很多的风险和问题。
二是，节能所减下来的能源消耗并不是那么显著。我国工业企业面临巨大的节能减排压力，应对气候变化必须继续提高工业领域的节能减排水平。冶金、建材、石化、电力等工业领域的节能需求是拉动节能服务产业高速增长的主要动力。但是，在当前用能企业节能意识普遍不强，所下的功夫并不是那么大的情况下，节能所真正减下来的能源消耗并不那么显著。每年政府有关部门在做节能成就报告的时候，往往将统计数据做得很漂亮，但在实际上，水分是很大的。此外，有些与工业节能关系密切行业的节能工作也存在严重的漏洞。例如，在我国大型公共建筑，其节能需求基本没有打开，有些公共建筑项目如医院、高校有成功案例，但没有像商业楼宇那样大面积铺开。总之，节能潜力还是十分巨大的。
三是，工业企业一般不愿意把节能工作交给节能服务公司承担。从实际情况看，工业企业本身的逐利行为使得其更偏于将节能需求内部消化。以钢铁企业为例，尽管钢铁企业可以实现对节能项目的零投资，但是，它们往往就是自己完成，俗称“肥水不流他人田”。实际上这样做的结果，经济效益和环境效益是很低的。
四是，节能服务公司在经营中存在不同程度的资金风险和法律风险。节能服务企业为工业企业提供合同能源管理等节能服务的过程中会遇到不同形态的风险，主要是因资金风险导致的法律风险。其一是业主企业管理体系制度不支持导致的资金风险，例如实施合同能源管理节约的能源实际上是生产成本，服务款应当从成本里支付，但是有些企业支付渠道没有理顺，节能服务公司投了项目款，却没办法拿到钱;其二是某些业主企业恶意毁约导致的资金风险。有些节能服务公司与业主企业签订了一定比例的利润分成合同，由于节能服务公司技术水平高，或者业主以前管理水平太差，节能量非常可观，节能服务公司利润高，业主企业出现“眼红”的情况，导致半途撕毁合同;其三，业主企业经营恶化导致的资金拖欠风险。例如，去年以来我国钢铁企业面临产能过剩和近年受金融危机影响的利润下滑、亏损、三角债等问题。这些问题使得节能服务公司会遇到违约和拖欠节能服务款等风险，导致节能服务企业所投入的资金回收难。
二、问题的成因分析
初步分析，主要有以下几方面原因：
一是，节能服务公司的服务能力有待提升。工业领域大型、综合性节能项目是节能服务公司最好的合同能源管理对象，但是，在面向工业企业的节能服务活动中，节能服务公司面临的工业企业节能改造环节多、节能潜力大与目前节能服务公司规模小、能力弱的矛盾十分突出。以钢铁领域为例，钢铁领域的节能项目应当很多，涉及炼铁、炼钢、轧钢和动力等领域，包括副产煤气资源的回收利用，余热余能资源的回收利用，泵与风机等设备节能等环节。但是，节能服务公司的技术单一、规模小，即使应用合同能源管理的机制开展钢铁企业的节能服务，解决的只是局部问题。对于全方位的技术问题，他们往往无能为力。
建筑节能综合改造包括建筑外围结构、机电设备系统、室内环境调节装置等多个环节，目前多数节能公司只能提供单一产品或一到两项技术。在智能建筑集成商当中，到2013年只有38家企业通过了国家发改委的节能服务资质审批。
二是，有些法律规定对节能服务产业的发展是不利的。例如，工业节能服务产业亟需法律的支持撑腰，但是当前的法律环境对工业节能服务产业很不利。究其原因，是现行的节能法将工业节能的主管机关授权给了发展和改革委员会，而工业和信息化部门却不是工业节能的主管机关。工业和信息化部门想帮助工业节能服务产业但没有法律的撑腰，而发展和改革委员会作为节能法的主管部门却不想也没有精力能力为工业节能服务产业做些实实在在的工作。这种不合理的体制在一定程度上确实制约了工业节能和节能服务业的发展。总而言之，现行的法律对节能服务产业的支持力度，离实际需求是很不够的。
三是，体制不顺的问题十分突出。体制不顺的问题，与上面所说的立法不合理是紧密相关，同宗同源的。但是，由于发展和改革委员会的势力的强大，尚不知这种状况何时能够改变。
体制不顺等问题，根源在于政府对节能和节能服务产业发展重视的程度不够，这是下一步要重点解决的大问题。
四是，工业节能服务领域的法治化任重道远。长期以来我国对工业用能实施价格倾斜，加上主要用能行业多属于周期性行业，企业效益受行业周期的影响远大于能源成本影响。特别是现阶段的法律法规不够健全，尤其是违法行为得不到及时有力的追究，等于助长了资金拖欠等违法的行为。至于我们的同胞由于历史和传统上的原因，没有养成依法办事的习惯，缺少法治思维和法治方式，都对工业节能服务产业的发展很不利。因此，我国在节能领域的法治化必然还要有十分漫长的路程要走下去。
三、对策建议
一是，要坚定发展节能服务产业的信心和决心。虽然有上述这样那样的问题，但节能服务业毕竟已经越过示范推广阶段进入了市场形成的阶段。在合同能源管理示范推广阶段，政府部门制定经济激励政策的直接目的是要最求更大的节能量，而在合同能源管理市场形成阶段，政府制定合同能源管理经济激励政策的目的是在支持服务企业的同时，规范节能服务产业，以保证合同能源管理市场的正常、高效、持续的运转。例如，“十二五”节能环保产业发展规划，计划到2015年，力争专业化节能服务公司发展到2000多家，其中年产值超过10亿元的节能服务公司要达到约20家，节能服务业总产值突破3000亿元，累计实现节能能力6000万吨标准煤。截至2013年，数量目标早已突破2000多家。到2015年底，随着国家对节能减排更加重视，发展的数量和质量，必将会增加很多。明年，我国国民经济和社会的发展将进入“十三五”规划期间，随着环境形势的严峻，我国节能服务业必将有更大的发展。因此，我们一定要坚定发展工业节能服务产业的信心和决心。
二是，政府及其有关部门要给节能服务企业更大更有力的支持。 建议“十三五”期间的节能环保产业发展规划，一方面要鼓励大型重点用能单位利用自身技术优势和管理经验，组建专业化节能服务公司;另一方面，要推动专门的节能服务公司通过兼并、联合、重组等方式，实行规模化、品牌化、网络化经营。为了生存，建议融资能力差、技术较弱的中小型能源服务公司最好通过各种方式，如联合、兼并、重组等方式，来整合行业内的有用资源，实行优势互补，把自己的品牌做强、做大，实现规模化和品牌化的经营。再进一步，在我国节能服务领域，将形成一批实力雄厚的大型节能服务公司。再者，要鼓励节能服务公司加强技术研发、服务创新和人才培养，不断提高综合实力和市场竞争力。最后，在工业节能服务企业发展的现阶段，政府部门应当根据用能单位和能源服务公司自身的实力水平，设置有梯度的财政补贴和税收优惠政策，支持工业节能服务产业的健康发展。
三是，坚持法治原则保障工业节能服务产业在法治轨道上健康运行。首先，要加快支持节能服务产业的立法工作。立法通常是指国家机关依照一定程序，制定反映国家和人民意志的行为规范的活动。法律具有规范性、公开性、长期稳定性、权利义务一致性和极大的权威性等特征，强化节能服务产业首先要加快相关的立法工作。2007年修改、2008年实施的《节约能源法》，虽然对支持工业节能有若干的规定，但是，与当前的形势和需要相比，仍有很大的差距。尤其是工业节能的管理体制等问题，更是需要根据新的形势进行调整。在这个基础上，还要抓紧制定相关行政法规以及有关的国务院部门规章和地方性法规。其次，要强化节能领域的行政执法工作。对于高耗能的企业，就要按照法律和行政法规的规定，该关停并转的，就要采取果断的措施。只有这样，才能迎来节能服务产业发展的春天。最近我国灰霾严重，政府组织力量对高耗能高污染的行为进行集中执法，这是必要的，也可以理解为是节能行政执法的一种类型，对打击违法行为有一定成效。但今后的节能行政执法，还要向常态化的方向发展。例如，对高能耗企业可以考虑建立“黑名单”等制度。第三，要严格进行节能司法。我国社会主义司法制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是中国特色社会主义事业包括节能环保事业的司法保障。司法机关担负着维护国家长治久安、保障人民安居乐业、服务经济社会发展的神圣使命。当前，我国经济社会处于快速发展的关键阶段，各种矛盾和问题集中出现，机遇和挑战并存，司法工作在国家和社会生活中的地位、作用、影响更加凸显。党的十八大报告强调：“法治是治国理政的基本方式”。建设公正高效权威的社会主义司法制度是今后一个时期推进法治建设的重点。司法机关作为实施法律的专门力量，不仅自身应该严格依照法定权限、程序行使权力，保证公正司法;而且应该监督包括能源领域行政机关依法用权，推进依法行政。建设公正高效权威的社会主义司法制度，既是全面推进依法治国的重要内容，也是建设社会主义法治国家的重要保障。我们在解决节能领域的矛盾纠纷时，一定要按照法定的程序进行。既要坚守实体正义，也要保障程序正义。那种政府想怎么干就怎么干的非法治的思维和方式，是万万要不得的。作为国家的司法机关，一定要把守好维护公平正义的最后一道防线。第四，全民都要遵守节能环保的法律规定。法治意识是人们对法律发自内心的认可、崇尚、遵守和服从。习近平同志指出，法律要发生作用，首先全社会要信仰法律。如果一个社会大多数人对法律没有信任感，认为靠法律解决不了问题，那就不可能建成法治社会。因此，一定要引导全社会树立法治意识，使人们发自内心地对宪法和法律信仰与崇敬，把法律规定内化为行为准则，积极主动地遵守宪法和法律。只有这样，才能为全面推进依法治国奠定坚实的社会基础。推动全社会树立法治意识，首先必须加强社会成员道德建设，使法治成为人们尤其是企业家的道德追求。法律是成文的道德，道德是内心的法律。习近平同志多次强调，要坚持依法治国和以德治国相结合，把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律与自律紧密结合起来，做到法治与德治相辅相成、相互促进。在节能环保领域，我们要通过加强环境伦理和生态文明教育，充分发挥道德教化对节能的引导作用，用人类文明优秀成果滋养能源利用的空间，为节能环保法律的全面实施奠定坚实的道德基础。作为节能服务的公司，也要有强烈的责任和使命感，用自己的实际行动，做节能领域的道德先锋。
四是，建立和发展节能服务产业联盟。最近，工业和信息化部组织建立节能服务产业联盟，这是重要的改革措施。节能服务产业联盟，可以充分发挥各联盟成员的作用，向政府有关部门提出政策和立法等建议，还可以互相交流守法、用法以及同违法行为做斗争等经验。联盟一定要坚持下去，并在实践中不断发展完善。
简要的结论：当下，虽然在工业节能服务领域，还存在这样和那样的问题，但我认为这都是前进中的问题，对解决这些问题应当有足够的信心。我们要坚定不移地坚持党的十八大提出的“五位一体”总体格局，坚持十八届三中、四中全会提出的改革措施，坚持十八届五中全会提出的“绿色发展”等五大新理念，全力进行节能环保领域的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，让工业节能和节能服务产业在法治的轨道上健康运行，确保国家提出的各项节能环保的指标如期实现。
(本文在写作中参阅了《中国节能》2014年第4期等有关文献，特此致谢)
2015年12月23日
原标题：孙佑海：工业节能服务产业——成就、问题和法律对策
