又一块疑似“毒地”现身了。
今年5月，网络上开始流传四川省资阳市机车厂七、八分厂，也就是当地现在万达广场所在位置是一块“毒地”，焦点指向原资阳机车厂使用的电容器含多氯联苯。废弃的电容器曾被随意丢弃，导致土壤污染。
在此之前，常州外国语学校“毒地”事件仍让人心有余悸。这所学校先后有641名学生被送到医院进行检查。有493人出现皮炎、湿疹、支气管炎、血液指标异常、白细胞减少等异常症状。而学校旁边是3家相邻化工厂，临近土壤污染严重，污染地块部分污染物超标近10万倍。
土壤污染事件频发，令“土壤修复”一词开始为人们所熟悉。刚刚开园的上海迪士尼乐园在建园过程中就进行了大量土壤修复及改良工作，仅园内土地检测就达10万多次，其种植土壤安全级别甚至被评价为“可食用”。园区工程负责人曾称：“如果孩子在绿地里玩，不小心把土吃到肚子里，绝对不会有任何生病的危险。”
土壤污染防治行动计划(以下简称“土十条”)日前已由国务院发布实施。至此，水、气、土三大环境领域，从国务院层面均出台了行动计划。环境资源法权威、上海财经大学法学院教授王树义认为，应该将土壤保护确定为中国的一项基本国策，保护土壤就是保护中国经济社会可持续发展的支撑能力。
然而，与水污染、大气污染防治不同的是，至今，土壤污染防治立法仍是空白。今年3月10日，在十二届全国人大四次会议记者会上，全国人大环资委副主任委员袁驷介绍，目前正委托环保部起草《土壤污染防治法》的建议稿，初步拟订在今年内环资委内部初审，2017年提交给人大常委会，纳入常委会的立法计划，完成提请和审议的任务。
几年前频发的“镉大米”事件，令土壤污染与公众健康联系在一起。医学文献已经证明，镉进入人体，多年后可引起骨痛等症，严重时会导致可怕的“痛痛病”。
所谓“痛痛病”，又称骨痛病，命名于上世纪60年代的日本。该国由于开矿致使镉严重污染农田，农民长期食用污染土壤上的稻米等食物，导致镉中毒，患者骨头有针扎般剧痛，口中常喊“痛啊痛啊”，故得此名。
专家介绍，中国快速工业化过程中遍地开花的开矿等行为，使原本以化合物形式存在的镉、砷、汞等有害重金属释放到自然界。这些有害重金属通过水流和空气，污染了中国相当大一部分土地，进而污染了稻米，再随之进入人体。
公开文献显示，2002年，农业部稻米及制品质量监督检验测试中心曾对全国市场稻米进行安全性抽检。结果显示，稻米中超标最严重的重金属是铅，超标率28.4%，其次就是镉，超标率10.3%。
五年之后的2007年，南京农业大学农业资源与生态环境研究所教授潘根兴和他的研究团队，在全国六个地区(华东、东北、华中、西南、华南和华北)县级以上市场随机采购大米样品91个，结果同样表明：10%左右的大米镉超标。
污染土壤的不只是镉，甚至不只是重金属。2011年10月25日，时任国家环保总局局长的周生贤在十一届全国人大常委会第二十三次会议的正式报告中表示，中国土壤环境质量总体不容乐观，中国受污染的耕地约有1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%。
据悉，环保部与国土部早已于2010年完成了全国土壤污染状况调查，调查范围达450万平方公里，共采集土壤、农产品等各类样品213754个，获得有效调查数据495万个，点位环境信息数据218万个、照片21万张，制作图件近11000件。建成全国土壤污染状况调查数据库和样品库，数据总量达1TB，入库样品数量为54407份，并且已组织完成全国土壤污染状况调查总报告和专题报告。
环境保护部今年6月2日通报了《2015中国环境状况公报》(下称《公报》)。《公报》介绍，2015年，有关部门对全国31个省(区、市)及新疆生产建设兵团共311个地级以上城市的1029个畜禽养殖场周边5048个土壤监测点位开展监测，83.5%的点位无污染物超标情况，轻微、轻度、中度和重度污染的点位比例分别为11.0%、3.0%、1.8%和0.7%。
2014年4月发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，中国南方的土壤污染重于北方，长三角、珠三角、东北老工业基地等部分区域土壤污染问题较为突出，西南、中南地区土壤重金属超标范围较大，镉、汞、砷、铅四种无机污染物含量分布呈现从西北到东南、从东北到西南方向逐渐升高的态势。
“土壤污染虽不像水、大气污染一样可观可感，却与‘舌尖上的安全’密切关联。”全国人大代表、安徽省种子协会秘书长李爱青认为，面对严峻的土壤污染形势，尽管各地也出台了一系列防治举措，但是这种治理举措相对而言稳定性、连贯性差，特别是造成土壤污染的企业多为当地经济支柱，在GDP政绩观的作用下，难免遇到防治举措成摆设，或“人走政息”的尴尬。
姗姗来迟的“土十条”
2016年5月31日，国务院公开发布《土十条》，土壤污染防治的顶层设计开始成型。
《土十条》共有10条35款231项具体措施。其编制工作肇始于2013年5月，历时3年，前后3次征求各省(区、市)和地方的意见，5次征求党中央及国务院有关部门的意见，反复修改达50多稿。
1995年，我国第一个《土壤环境质量标准》制定发布，至今颁布实施的土壤环境保护相关标准近50项。
而我国的土壤污染管理可以追溯至2005年。这一年，国务院颁布了《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》，明确提出:“以防治土壤污染为重点，加强农村环境保护”“开展全国土壤污染状况调查和超标耕地综合治理”“合理使用农药、化肥，防治农用薄膜对耕地的污染”“污染严重且难以修复的耕地应依法调整”。当时的环保总局也于2006年启动了土壤环境质量标准的修订工作。
但相比于“大气十条”、“水十条”，《土十条》成为应对环保三大战役的最后一部污染防治行动计划，这与土壤污染防治相比大气、水的污染防治难度更高有关。
土壤污染具有极强的隐蔽性、滞后性，成因更复杂，大气污染物沉降、水体和固废污染物迁移等都可能汇聚到土壤中。土壤污染的潜伏性使得人们很难提前采取科学、合理措施予以防范，其累积性和不可逆性特征又使得污染损害后果极大。
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所法律室副主任吴平认为，土壤污染的“家底”是所有防治工作的前提和基础，但我国缺乏全面详细的土壤污染数据，甚至部分地区缺乏监测点位和人员配置。因此，《土十条》开篇即要求全面掌握土壤污染状况及变化趋势，为治土提供科学的数据支撑。
《土十条》首次提出建立每10年1次的土壤环境质量状况定期调查制度，并强调发挥大数据的重要作用，借助移动互联网、物联网等技术，实现数据动态更新，构建全国土壤大数据管理平台，加强数据共享，提升土壤环境信息化管理水平。
据《第一财经日报》报道，环保部有关负责人介绍，2005年至2013年，该部会同国土资源部开展全国土壤污染状况调查，调查面积约为630万平方公里，其中，耕地调查精度为8公里X8公里，林地、草地调查精度为16公里X16公里，未利用地调查精度为32公里X32公里。
“总体而言，现有各项调查的精度难以满足土壤污染风险管控和治理修复的需要，需进一步提高调查精度。”这位负责人说。
“底数不清”的原因还在于没有一个统一的国家层面的土壤环境监测网络。据报道，目前除环保部门外，开展土壤监测的部门还有农业、国土部门。环保部门开展的土壤环境质量监测以农用地、污染地块土壤环境状况为主，农业部门以耕地地力为主，国土部门以测定土壤中矿物元素及其他无机指标为主。
中国环境资源法研究会副会长、中国政法大学教授曹明德认为，我国土壤污染防治管理体制呈现“多龙治土”的混乱局面。根据中央和地方不同层级的法律、法规授权，土壤污染防治监督管理部门涉及环保、国土、矿产、水利、农业等部门，这导致在具体土壤监管事项上，出现了难以厘清的职能交叉及监测数据不统一问题。
《土十条》无意对相关主导和责任部门进行深度调整，而是建立多部门联动机制。吴平介绍，横向维度上，《土十条》在每一条中的具体工作后都附上牵头部门与参与部门，一目了然，十分清晰。同时，强调部门协调联动，定期研究解决重大问题。纵向维度上，其明确规定，地方各级政府是实施本行动计划的主体，要制定工作方案报国务院备案，地方政府要承担污染修复责任主体不明或缺失时的兜底修复责任。
6月13日，环保部对外通报称，新设置了水环境管理司、大气环境管理司、土壤环境管理司。环保部南京环境科学研究所研究员林玉锁认为，环保部土壤环境管理司将是一个土壤环境的统一治理、协调的部门，对土壤污染防治更有组织权力，今后土壤污染防治的主导权更多地会在土壤环境管理司手中，这也是确保《土十条》实施的重要的组织保障条件。
“同水污染和大气污染防治相比，土壤污染防治法律制度建设明显滞后。”吴平认为，“依法防治土壤污染迫在眉睫，此次《土十条》将法治工作放在第二条的优先位置。”
作为土壤污染防治的另一个顶层设计，《土壤污染防治法》已胎动十年，十易其稿，据参与起草的王树义介绍，按照此前规划，《土壤污染防治法(草案)》会在2017年出台，目前尚在起草之中，各方面的意见不太一致，公布征求意见稿可能还有待时日。
权和钱：立法的难点
“从世界范围来看，土壤环境保护立法始于20世纪70年代。各个国家土壤环境保护的立法背景和法律设计有所不同，从立法体例上看，既有专项立法模式，也有分散立法模式。”中国环境科学研究院土壤污染与控制研究室主任谷庆宝介绍。
谷庆宝认为，专项立法已经成为世界土壤污染防治立法的潮流。“一些国家虽然没有制定专门的土壤环境保护或土壤污染防治的法律，但多在其环境保护法中设专章规定土壤环境保护或土壤污染防治的问题。”
“土十条”也提出了土壤污染防治立法的时间表。比如，2016年年底前，完成农药管理条例修订工作，发布污染地块土壤环境管理办法、农用地土壤环境管理办法;2017年年底前，出台农药包装废弃物回收处理、工矿用地土壤环境管理、废弃农膜回收利用等部门规章;到2020年，土壤污染防治法律法规体系基本建立。
今年3月10日，在十二届全国人大四次会议记者会上，全国人大环资委副主任委员袁驷介绍，起草中的《土壤污染防治法》将解决以下问题：建立完善土壤污染防治管理体制，明确政府各部门的职责分工;建立健全土壤污染防治调查、监测标准体系;明确经济政策、加大资金投入;重点针对农用地和建设用地，保障农产品质量安全和人居环境安全;建立全社会共同参与机制，明确各级政府和企业的责任，明确公众参与途径和内容等。
全国人大代表、北京市金杜(广州)律师事务所合伙人吴青长年关注土壤污染防治立法。她认为，土壤污染防治制度建设，首先是建立土壤污染标准制度。除现有的标准外，要在全国土壤污染普查的基础上，制订、修改、完善农业用地土壤标准、工业用地土壤标准、商业用地土壤标准及居住用地土壤标准。该标准同时是对土壤进行风险评估及治理修复的标准。
“其次，要建立清洁生产和土壤污染风险评估、污染监测、治理与修复、污染应急以及公众参与等一系列制度。”吴青表示。
除了监测、调查标准等技术性问题，立法的难点之一在于权力分配和如何协调配合。
据参与起草《土壤污染防治法》的王树义介绍，目前已有《土壤污染防治法》草稿，但土壤污染涉及到不同部门之间的职责，怎么分类布局还在起草研究当中。
曹明德也认为，《土壤污染防治法》首先应结合土壤污染现实特征确立相应的“中央和地方”及“统管部门和分管部门”之间的分权体制，结合相关法律引入立法、司法、社会监督机制，理顺行政授权机制。
此外，土壤污染防治需要巨额资金投入，这也使得立法在法律责任设置等方面存在极大难度。接近立法者介绍，目前，立法在法律责任方面，是采用“污染者负担原则”、“消费者负担原则”中的哪一种还存在争议。
《超级基金法》是美国土壤污染防治体系的一部基本法律，对受污染地块的污染者、所有者和使用者以溯及既往的方式规定了法律上的连带责任，并且为建立超级基金提供法律依据，从而获得资金支持。
该法明确规定，在造成污染事故的责任方无法支付治理费用的情况下，由美国环保局使用超级基金承担，而超级基金86%来源于对特定的化学制品(每吨征收0.22487美元)、石油及其制品的生产或进口(每吨征收0.79美分)征收环境税，剩余的14%由美国政府提供。
国内专家亦有观点认为，在土壤污染防治的资金管理机制问题上，新法应坚持“互补且多元化的融资原则”，而非单纯的“污染者负担”或“消费者负担”，还应就土壤修复资金的来源作出规定，包括环境税费、财政投入、社会融资等。同时，对这些资金的具体使用范围和程序也要作出规定。
《土壤污染防治法》立法过程持续至今，出现了一个方向性的争议，即其是否应更名为《土壤环境保护法》。
曹明德认为，改名可以实现立法重点的转向，由侧重污染防治转为预防与治理兼顾，由单项污染管制转为生态系统综合治理，进而使其成为土壤环境防治领域的基础性法律，并起到统筹其他分散的法律规定的作用。
专注环境法研究多年的杭州师范大学法学院讲师张挺也认为，土壤污染应以治理和修复为重心，兼顾预防。环境立法应当面对现实问题，采取制度化安排，“既要解决历史旧账，又要预防于未然”。
据袁驷在十二届全国人大四次会议记者会上介绍，全国人大环资委的土壤污染防治立法工作已开展调研15次，召开研讨会座谈会25次，完成各种发言、简报、会议纪要、论证材料70余篇。关于土壤污染防治立法的理念争议、技术机制安排，等到2017年草案出炉时将见分晓。
原标题：【原创】土壤之殇
