2000 年，《欧盟水框架指令》开始实施，欧盟各成员国的水资源管理工作的开展更协调、更统一。本文通过对瑞典的水环境管理过程、公众参与及信息管理等方面的分析，为我国水环境管理者的实际工作提供借鉴和思考。
背景知识
欧盟新《水框架指令》的引入使瑞典更加全面而系统地了解了水资源问题，并且提高了各利益相关方的参与度。在《水框架指令》的基础上，各个欧盟国家在遵守各国法规的情况下具有相对较大的自由来制定所需措施和对策。由于各个欧盟国家的情况和需求有所不同，欧盟国家需要适合自己国情的水资源管理措施。最后，应尽可能在水资源受影响和得到使用的邻近区域做出决策，以采取最佳办法解决某些水资源问题。
《水框架指令》是一个最低限度指令，也就是说，它规定了各国水质不能低于的下限，但是未规定水质上限。因此，各个国家可以自由制定比《水框架指令》更加严格的要求。其中一个主要原则是，各方面的水资源管理工作应基于流域层面，这是一个解决问题的出发点。某一流域的水环境是为什么受到影响，又是如何受到影响的?这取决于整个流域发生的所有活动。为有效解决该流域的所有问题，决策中必须综合考虑所有这些活动。除人为设定的行政边界内的利益相关者之外，该流域自然边界范围内的所有利益相关者也应相互协作。
瑞典水环境管理有哪些流程?
瑞典在五大水资源区开展水资源管理工作，每6 年为1 个周期。每个周期开始时要实施4个关键性步骤。
1. 各区制订一个“水资源管理计划”，内容包括对当前和未来水环境形势的评估与分析，并且根据《水框架指令》确定为达到良好水资源状态而需要开展的工作。
2. 各区为其范围内的水体(地表水和地下水)制订“环境质量标准”，预计这些水体的生态状态和化学状态最晚在6 年周期结束时达到该标准。
3. 各区编制一份“措施计划”，阐述为达到上述环境质量标准而需要采取的具体措施。这些措施可能包括排放许可、许可证变更、环境监控、知识共享、市级规划等。该计划也确定了采取这些措施的日程安排以及不同的机构和城市所承担的责任(见图2)。
4. 各区对措施计划开展环境影响评估(平行开展)，目的是评价这些措施的积极效果，更重要的是确定相关措施的潜在缺点和风险，并建议做出调整以避免或降低负面影响。
延伸阅读：
评估意见和观点主要来自各个水资源区的地方机构和城市。在接下来的6 年里，这4 个文件将指导各个水资源区地方机构和城市的水资源管理工作。在下一个6 年周期开始之前，这些文件需要进一步完善。这个过程涉及众多的利益相关者，他们会获得简单明了的可靠信息以便就相关问题和目标达成一致意见，从而为顺利解决潜在冲突创造良机。下一个水资源管理周期是2016—2021 年。
图2 措施计划执行结构
在这个过程中，需要注意以下3 点。
1. 城市和郡行政委员会(CAB)负责实施水资源区管理机构推荐的措施。但是，没有明确的惩罚制度。
2. 应监控不同水体的环境状态，以便确定实施的相关措施是否有效、还需要采取哪些实施。
3. 应在《水资源管理计划》中总结获得的知识、心得、成果。该管理计划将作为：①工作计划;②水资源区管理机构的规划依据;③容易获取的报告;④与市民交流的工具;⑤提交给欧盟委员会的报告。
瑞典政府还设立了环境质量目标委员会，利用该平台在整个社会的各个层面上推出更多的措施、投入更多的努力来实现环境质量目标。为了评估目标的实现进度，设定了能够反映出各个环境质量目标和中期目标实现进度的指标。这些指标是基于对环境状况的定期抽样、问卷调查和其他研究而设定的，每四年对所投入的努力进行一次更大规模的评估。
瑞典水环境治理结构
各区均设立一个水资源区管理局，负责各区的水环境质量管理以及在瑞典执行《欧盟水框架指令》。水资源区管理局应实施水资源规划并确保决定的措施得以实施。水资源区管理局最基本的任务是，制定水环境质量标准并确保各区达到该标准的要求。
延伸阅读：
各郡行政委员会设立一个筹备秘书处负责与水资源管理机构之间的协调工作。瑞典的20个郡行政委员会在水资源管理中扮演着重要的角色，是全国机构与地方机构、水资源管理局与地方机构之间的衔接机构。所有郡行政委员会均承担《环境质量目标》中规定的地区性工作以及其他水资源管理任务，包括地区和地方环境监控的协调工作等。
在瑞典12 个郡行政委员会中，设有专门的环境评估团(EAD)负责根据《环境法典》的规定，审核和批准危害环境活动的许可申请。环境评估团的决定职能是单独的，许可改良过程与郡行政委员会的监管职能分开。每个市也设有自己的市级环境局(环境办公室)，负责在地方监管危害环境的活动。
瑞典拥有20 个郡、290 个市，其职责和水土利用管理工作中均直接涉及水资源管理工作。各个市也是地方环境工作的监管机构，负责饮用水生产和污水处理。按照瑞典国家法规的要求，各市也要开展环境监控以确保获得相关环境信息，主要是用于国际报告。各市均保留了对实际规划的管辖权，为不同的活动颁发许可证，并对可能影响环境和公共卫生的活动进行监控。市级规划和水资源管理局均负责处理水环境问题。因此，对于水资源管理局的水资源管理工作同城市对其管辖区域内水土资源利用的决策权，存在出现冲突的风险。水资源管理局有时也需要了解详细的市级规划情况。
大多数情况下，水资源管理机构的《措施计划》和《管理计划》是市级工作的有益补充。各市负责确保相关机构不会违反《环境质量标准》。当各市需要在其规划中考虑环境质量标准时，其独立性就受到限制。水资源管理机构有权干涉一个市做出的、可能整体上对水环境和环境质量造成潜在影响的任何决定。
瑞典水资源管理的治理结构和责任划分
延伸阅读：
小结
瑞典的所有水资源管理工作都需要遵守不同的法律规定。以下两个法规为瑞典未来水资源管理工作奠定了法律基础：
1. 《水资源管理条例》：规定了瑞典5 大水资源区的划分、5 个水资源管理机构及各自的任务。根据《瑞典环境法》第五章的规定，《水资源管理条例》适用于水环境质量管理。
2. 《郡行政委员会条例》：该条例规定了应如何组织水资源管理机构的工作并与利益相关者进行协作实现增效。
瑞典又是如何调动公众参与水环境管理?
《欧洲水框架指令》和瑞典法律都强调和鼓励公开、广泛地参与该指令的实施。所建议的水资源综合管理方法需要所有利益相关方的参与，共同承担责任。
在瑞典流域管理问题上，不仅需要流域区管理局做工作，充分的信息公开和动员所有利益方参与也是重要的基石。所有利益方得到在相应的活动中做出贡献的机会，从而更好地利用地方知识经验，改进水资源管理工作。在这些方面，通常的实现途径是：做出重大决定(例如决定环境质量标准、措施计划、流域管理计划)之前，征询公众的意见并让公众参与。
图3 瑞典水资源管理的公众参与
水资源委员会存在于各个主要流域，是保证公众充分参与的地方和区域性平台。这些平台鼓励和动员所有利益相关方聚在一起，共同研究地方水资源问题的解决方案。通常，水资源委员会由来自于市政府、行业、土地所有者、利益集团的代表组成，它是流域区管理局的重要合作伙伴。水资源委员会成员初期可以参与相关筹备工作，并探讨地方水资源管理的方法。由于他们熟悉地方情况并且经验丰富，能确保在正确的地方采取正确的措施。
VISS 是一个专门针对水环境和水资源建立的数据库，包含瑞典所有主要湖泊、河流、地下水、沿海水体的相关信息。水资源管理局负责管理VISS。该数据库可以查找下列信息：
● 状态分类——评估某一水体属于哪种状态。
● 环境质量标准——水质要求。不同机构和城市执法时可以依据这些标准。
● 环境监控——检查点水质检测获得的水质数据。
● 按照《水框架指令》规定向欧盟汇报。
● 水环境改良措施——包括已经实施、正在实施以及计划实施的措施。
延伸阅读：
图4 VISS 的作用
SwAM——Swedish Agency for Marine and Water Management 海洋与水资源管理局
VISS-Water Information System in Sweden——瑞典的水资源信息系统
WISE——The Water Information System for Europe 欧洲水信息系统
我们从中能学到些什么?
公众参与机制的改善
长期以来，在环境保护方面的所有层级的公众参与已成为热点讨论话题之一。但是事实证明，实施起来困难重重。诸如个人态度、观念、信仰和知识等许多因素，决定了参与的结果。
在许多情况下，增加个人对特定环境问题的认识和了解，与允许其参与公开的协商活动同等重要。根据瑞典的经验，频繁地设立公众参与机构可能会适得其反。这是因为，只有在所有参与者之间建立起一定的信任关系后，参与机制才可能生效。另外，一些中国现有的试点机制也面临着公众参与承诺低的问题。其中一个原因是缺少对积极参与的经济补偿。在很多的欧盟国家，人力资源方面资金投入的缺乏也已成为令人担忧的问题。已采取的一种方案是结合补偿机制，以促进这类参与平台的发展。
水资源管理活动的环境影响评估
如前文所述，瑞典的每个水源区都需要对拟定的计划措施进行水资源管理方面的环境影响评估。即使这类评估的绝大多数预期结果总是积极的环境影响，但也能确定出一些缺陷，如目标设定不现实、与其他正在进行或以往的行动或利益(不一定是基于环境角度)相冲突等。另外，评估还可能发现开始时被忽略的关于建议措施的其他益处。这也可被视为执行这些活动或最受影响的人们之间的协商过程。
内陆水体和海洋综合规划政策
相关合作方之间高效、广泛的协调和对话对于海洋规划而言是至关重要的。基于2015 年发布的新的国家海洋规划法，海洋与水域管理机构(SwAM)作为国家的协调机构，联手地区市政府和其他相关国家机构开展了长期的对话交流工作，对诸如能源、海运、渔业、自然保护和地区发展等相关部门进行针对性调查。这类密切合作提高了对这些部门之间的利害关系、冲突和协同的了解，从而确保海洋规划更加充分。
延伸阅读：
原标题：【国际经验】瑞典水环境管理流程和公众参与经验借鉴
