一、PPP概述
什么是PPP
PPP（Public-PrivatePartnership），即公私合作模式，是公共基础设施中的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。PPP模式并不单纯是一种融资模式，而是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。
政府融资平台公司发展历程
PPP模式结构设计核心要素
PPP项目有哪些？
PPP项目分类：
˙财政全付费项目
˙财政补贴项目
财政全付费项目要点：
延伸阅读：
一、环保PPP模式
环境综合治理类项目：
【项目特点】：1、公益类项目较多；2、现金流相对稳定。
【政策支持】：《新环保法》《水、土、大气等“十条”规定》
【收益亮点】：专项补助资金、企业责任
环境治理类项目案例分析----污水处理TOT模式
【项目名称】某地污水处理及市政排水设施PPP项目
【项目存量部分】
1.已建污水处理厂1座、处理能力8万吨/人；
2.已建排水管网约400公里；已建污水泵站7座。
【项目新建部分】在特许经营期内，需规划新建污水处理厂1座（5万吨/日）、排水管网450公里等污水处理及市政排水设施。
【项目合作期限】特许经营期25年。
项目操作模式
一、政府或授权主体与选定的投资人合资组建项目公司。投资人和市政府指定主体按照80%：20%比例组建项目公司，签署合资合同和章程。政府持有股权，参与项目公司的重大决策，但不参与日常的经营和管理。
二、政府授权市住建委与项目公司签署《特许经营协议》，授予项目公司对污水处理厂及排水设施的特许经营权。项目公司在特许期内投资建设规划中的污水处理厂及排水设施等，负责运营、维护和更新再有污水处理厂及排水设施，在特许经营期及购买服务合同期满后，将正常运行情况下的上述设施无偿、完好地移交给政府或其指定机构
三、污水处理设施产权所有人与项目公司签署《资产转让协议》，将主城区已建污水处理厂（一期、二期）、新建污水处理厂、排水设施等转让给项目公司。
四、政府或其授权主体根据项目公司提供服务情况，按照《特许经营协议》的规定，向项目公司支付污水处理设施运行、维护服务费。
五、对于改扩建项目、新建项目，参照《特许经营协议》中约定的相关原则，另行签订补充实施协议。
权利义务安排
一、明确责权利相适应。按照国家现行法律法规的要求，以《特许经营协议》、《资产转让协议》、《项目公司股东协议》三个规范性协议形式，明确投资人和政府的职责及权利。
二、制定动态调价机制。市审计局牵头建立完善成本监审机制，加强价格监审；建立调价机制，根据运营质量情况、市场价格水平建立服务费调价机制。在特许经营期内，依据《特许经营协议》的基准价格及市统计部门公布的相关数据每满三年调整一次服务费单价。
三、绩效考评。
1、是污水处理厂运营考核。根据《特许经营协议》对污水处理厂的进出水水质水量以及排水设施的维护进行监管，监管的数据作为财政部门支付购买服务费的依据。
2、是排水设施运营维护考核。政府制订《排水设施维护管理技术规程》、《排水管网维护管理质量季度考核表》和《排水管网维护管理质量日常考核表》。排水设施维护的考核以季度为单位进行，实行打分制并设定及格线为85分，考核结果与投资人收益挂钩。
3、是建立中期评估机制。特许经营期间每3-5年进行一次中期评估，对合同双方履约情况进行综合评估，指导调整合同履行。中期评估委托第三方机构进行。
4、明确项目退出机制。特许经营期满后，项目公司应向政府或其指定机构完好移交项目设施的所有权益。在项目移交前，项目公司应对本项目设施进行彻底维修。政府与项目公司签署的《特许经营协议》中明确了退出机制，项目公司或政府如发生违约事件以及发生不可抗力等情况下，项目可提前终止，双方按照《特许经营协议》等的规定，履行相关退出程序和支付补偿等。
二、产业基金模式
产业基金根据投资标的的不同可以分为股权投资、债权投资和股+债等三种基本的投资模式。
在金融业去杠杆的大背景下，多部委出台政策限制“影子银行”的发展，规范和限制资管产品进行直接借贷、委托贷款或者明股实债等债权性投资。具体表现如在房地产领域，中基协备案4号禁止私募资管产品通过明股实债、委托贷款等方式投资热点城市普通住宅项目；在地方政府领域，财政部则多次发文强调不能通过产业基金、PPP等方式变相增加地方政府债务。近期多地证监局也向证券期货经营机构发布自查通知，重点检查是否有向地方政府违规融资的行为。
可以说，目前的政策在一定程度上是限制产业基金的债权投资，鼓励股权性投资。然而，单纯的股权投资存在诸如风险保障措施不足、项目难以产生分红以及原控股股东不愿丧失控制权等问题。另外，对于银行等金融机构而言，传统的债性思维比较强，虽然投贷联动模式已经试点，但实践中银行做股权投资的不多，通过产业基金参与股权投资的，也往往会附带股权回购或者基金份额回购条款（“明股实债”）。
“股+债”的模式则可以一定程度上弥补单纯股权投资的“不足”。从收益上来看，股权投资可以获得股东分红、股权退出等超额收益，债权投资则有定期的利息收入，形成稳定的项目回款；从风控措施上来看，股权投资可以让金融机构作为股东参与项目经营管理，债权投资则可以形成基础债权之后抵押物、保证等增信措施更容易安排，另外从债权利息的支付情况也可以一定程度上了解项目的经营状况；因此，银行在参与产业基金时，也更愿意采用股+债的投资模式。
延伸阅读：
近期环保产业基金案例
首个轮胎循环利用产业基金采用股+债模式
该产业基金出资方背景不同，包括了政府引导资金、银行金融机构、环保上市公司和专业平台企业，这可以通过政府引导、市场化运作的方式，撬动社会资本，破解投融资难等问题。另外，该产业基金的被投企业还同时和橡胶需求客户签订了合作协议，形成了资金、技术、项目、市场良性互动的生态闭环。除了该项目中产融相结合的特点外，该产业基金亦采用了“股+债”模式，这对于银行金融机构而言，不仅有利于分散传统信贷模式的风险，而且通过债权部分可以形成稳定的现金回款，有利于了解和项目运作情况。
三、区域或流域环保产业基金模式
区域或流域环保基金概念
PPP模式的区域或流域环保基金是环保产业基金的特殊表现形式。其主要差别在于，环保产业基金主要针对的是单一项目，例如上文提到的土壤修复基金的运用。而流域环保基金针对的是一个项目包，内含多个项目共同运作。项目包通常会分为高、中、低利润项目群，项目来自多个产业，这些产业链可以互相衔接互相呼应，将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起，从而使中低利润的环保项目可以通过产业链互相呼应的设计来降低风险，提高项目包整体收益。除此之外，流域环保基金通常主要运用于生态城建设或者流域保护中，而环保产业基金则可以使用在适合环境整治的任何合适项目中。
PPP模式的区域或流域环保基金的具体操作方式是以项目为基础、以合同为核心、以特许经营权的让渡为手段。该基金的项目包是已经在合同中规定了的，通过特许经营权让渡和合同管理，为该项目包专门组建的项目公司不能只挑拣高利润项目，必须接受环境目标，以及为达到该环境目标所必须实施的所有项目，含中低利润项目和无利润项目。PPP模式的区域或流域环境保护基金，可以调整政府宏观调控思路，积极引入市场机制，提高环保工作效率，它具有以下特点：
第一，有利于提高流域环境的自身造血功能。PPP模式的区域环保基金实际上是以扶持有利于流域环境改造的产业群为目标，实现流域水环境保护的产业规划过程。前期过程中，通过财政资金的参与与扶持，这些环保产业群得以在良好基础的前提下发展，壮大自身实力。在经过数十年与政府合作之后，产业群自身的机能得以成熟，可以在脱离资金的扶持下独立在市场中运作，实现自身造血功能。
第二，有利于风险控制和资源整合。流域区域的项目工程系统比较复杂，因为涉及的产业链较多。因此，采用PPP产业基金的模式可以最大限度降低风险。通过在基金平台上构建技术创新网络、搭配各种融资工具和手段有效控制项目运营成本并提高整体收益率。
第三，有利于解决中低利润环保项目的融资困境。在流域环保项目中，中低利润的环保项目往往面临着尴尬的境地。一方面由于利润较低，缺少融资渠道，从而必须依赖财政扶持，给地方政府增加财政压力；另一方面，这些环保项目对于流域内的环境整治具有重要意义，从而产生资金需求与供给的严重矛盾。然而，PPP区域环保基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目的融资困境，打包流域内的高、中、低利润环保项目集体发展。而且，这种创新的PPP环保基金可以实现政府资本、社会资本和环保企业三方的利益共赢。
2典型案例分析
流域治理基金虽然在国外已经实施，但是在我国仍然是试点阶段。纵观目前已有的项目，采取流域治理基金的案例寥寥可数。本文在借鉴其他专家意见的基础上，选用贵州赤水河流域治理基金为例分析。对于流域发展可持续性而言，发展项目报告有较大投资需求的环境治理项目，环境友好型的盈利项目以及公益性的非盈利项目。因此，单纯依靠传统PPP模式来筹集资金具有一定难度，据此需要创新引用PPP产业基金形式来扩大融资渠道。有学者针对贵州赤水河流域设计了一种基于PPP模式的环保基金机制，如下图所示：
贵州赤水河流域PPP环保基金机制图
（图片来源：靳乐山，孔德帅《基于公私合作模式（PPP）的西部区域可持续发展研究》）
该机制的基本思路是由政府部门牵头，联合其它利益相关方共同成为基金发起方，投入引导性资金，进而以政府以及其它发起方的信用为杠杆，通过产业基金的模式吸引社会资本进入基金，并通过基金运作获得一定利润回报。
从资金来源来看，该保护基金的资金来源于引导性资金和社会资本。引导性资金作为整个基金的种子资金，主要来源于政府。通过与基金潜在的投资项目对接，以贴息、担保等方式提高项目的收益率。
从管理运作来看，成立赤水河流域水环境保护基金管理公司负责基金的运作管理，成立赤水河流域水环境保护基金投资决策委员会参与投资项目的决策，以保障基金投资项目选择的合理性。
从盈利模式来看，基金主要有两方面投资，一是营利性项目，例如碳汇林业、优质生态农业等，以保障基金总体的投资回报。另一方面，基金也将投入到财政所无法承担的非营利性项目建设，例如城乡铺路、架桥、互联网基站建设等，以促进赤水河流域生态保护和社区居民发展。两条投资线路双管齐下，保障PPP模式下的水环境保护基金的可持续性发展。
延伸阅读：
原标题：深入剖析环保类PPP(二).环保PPP模式、环保产业基金模式、区域流域环保产业基金模式
