案例解析|《固体废物污染环境防治法》新旧法衔接过程中如何适用法律？

湖南省长沙市中级人民法院

行 政 判 决书

（2019）湘01行终397号

上诉人（原审原告）长沙新中水环保科技有限公司（即原长沙惠明再生资源科技有限公司），住所地长沙市望城区高塘岭镇迎宾大道东侧。

法定代表人：张尚勇，董事长。

委托代理人：李泽金，湖南成法律师事务所律师。

委托代理人：蔡灿，湖南成法律师事务所律师。

上诉人（原审被告）长沙市望城区环境保护局，住所地长沙市望城区雷锋北大道1688号。

法定代表人：王宏，局长。

委托代理人：李文祥，该局工作人员。

委托代理人：刘云峰，湖南星城律师事务所律师。

上诉人（原审被告）长沙市生态环境局（原长沙市环境保护局），住所地长沙市岳麓区岳华路279号南栋9楼。

法定代表人：潘胜强，局长。

委托代理人：刘志婷，该局政策法规处工作人员。

委托代理人：陈曦婕，湖南湘晟律师事务所律师。

上诉人长沙新中水环保科技有限公司（以下简称长沙市新中水公司）、长沙市望城区环境保护局（以下简称望城区环保局）、长沙市生态环境局因行政处罚决定及行政复议决定一案，不服湖南省长沙市岳麓区人民法院（2017）湘0104行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

一审法院查明：长沙市新中水公司系2014年4月15日依法注册成立的企业法人，其经营范围为城市生活垃圾填埋气、生物质能发酵沼气、发电机组余热开发利用，沼气污染治理与资源化利用工程建设和设备开发等（其中填埋气发电项目已取得了相应的行政许可）。2017年4月19日，望城区环保局环境监察人员对长沙市新中水公司进行现场检查时，发现其贮存间存有危险废油（废润滑油），未张贴标识标牌及规章制度，并且在没有填写危险废物转移联单、未经批准的情况下擅自转移废油。4月20日，望城区环保局制作了现场监察记录，指出其存在的问题，并责令其立即停止擅自转移废油的行为。后经望城区环保局查实：2016年1月30日，长沙市新中水公司与长沙市岳麓区振远废矿物油回收有限公司(以下简称振远回收公司)签订《收购合同》，按合同约定，从2016年1月30日至2018年12月30日止，长沙市新中水公司将发电机器设备产生的废润滑油交由振远回收公司收集、转移。从2016年2月至12月，长沙市新中水公司在未办理相关手续的情况下，擅自将2.2吨废油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振远回收公司转移。上述事实有现场照片、污染源现场监察记录、现场检查（勘查）笔录、调查询问笔录等证据证实。2017年5月12日，望城区环保局向长沙市新中水公司送达了《行政处罚听证告知书》和《行政处罚事先告知书》，并告知其将受到的行政处罚和有陈述、申辩及申请听证的权利。5月19日，望城区环保局认定长沙市新中水公司的涉案行为违反了《固体废物污染环境防治法》（2015年4月修正版）第五十九条第一款的规定，系没有填写危险废物转移联单、未经批准擅自转移危险废物的行为，并依据该法第七十五条第（六）项之规定，作出了被诉《处罚决定书》，决定给予长沙市新中水公司罚款人民币20万元的处罚。该决定书于当日送达给长沙市新中水公司。长沙市新中水公司对此处罚决定不服，于5月26日向长沙市生态环境局申请行政复议，请求撤销该行政处罚。当日，长沙市生态环境局受理了长沙市新中水公司的申请。6月2日，长沙市生态环境局向望城区环保局送达了《行政复议答复通知书》。6月9日，望城区环保局向长沙市生态环境局提交了复议答复书及相关的证据、依据等材料。6月19日，在长沙市生态环境局的通知下，长沙市新中水公司的诉讼代理人查阅了相关的案卷材料。7月18日，长沙市生态环境局作出被诉《复议决定书》，维持了望城区环保局作出的原行政行为。7月20日，长沙市生态环境局分别向长沙市新中水公司及望城区环保局送达了该决定书。

另外查明：一、2016年6月6日，长沙市新中水公司向长沙市望城区财政局缴纳了人民币20万元的罚款。二、本案在审理过程中，长沙市新中水公司的名称及法定代表人发生了变更，由起诉时的长沙惠明再生资源科技有限公司变更为长沙新中水环保科技有限公司，法定代表人由陶勇文变更为单英伟。三、2016年11月7日第十二届人民代表大会常务委员会第二十四次会议对《固体废物污染环境防治法》进行了第三次修正。依据修正后的该法第五十九条第一款的规定，从修正之日起，取消了危险废物省内转移审批手续。该法第七十五条未作修改。

一审法院认为：一、根据《固体废物污染环境防治法》第十五条的规定，望城区环保局作为县级环境保护主管部门，具有查处其辖区内擅自转移固体危险废物等环境违法行为的法定职责。因此，望城区环保局具作出被诉行政行为的主体资格。二、望城区环保局认定长沙市新中水公司为涉案环境违法行为的行政责任主体无误。长沙市新中水公司系2014年4月15日依法注册成立企业法人，具有独立承担民事、行政等法律责任的主体资格。长沙市新中水公司系涉案危险废物（废油）的产生单位，在未办理相关手续的情况下擅自将废油交他人进行转移，其行为违反了《固体废物污染环境防治法》第五十九条第一款（修正前后）的规定，应当承担相应的法律责任。因此，望城区环保局认定长沙市新中水公司为该环境违法行为的行政责任主体，并无不当。三、望城区环保局作出涉案行政处罚时认定事实不清。《固体废物污染环境防治法》于2016年11月7日进行了第三次修正。该次修正前，在省内转移危险废物的，须由产生单位按照国家有关规定报批危险废物转移计划，待批准后再向移出地环境保护行政主管部门申请领取联单后方可进行转移。该次法修正后，从修正之日起取消了危险废物省内转移审批，但仍须由产生单位按照国家有关规定填写、领取危险废物转移联单。另外，依据《危险废物转移联单管理办法》（原国家环境保护总局令第5号）第五条、第六条的规定，危险废物产生单位每转移一车、船（次）同类危险废物，应当填写一份联单，该联单一式五联。危险废物产生单位在领取该联单后，将联单第一联副联自留存档，将联单第二联交移出地环境保护行政主管部门，联单第一联正联及其余各联交付运输单位随危险废物转移运行。本案中，长沙市新中水公司擅自将其产生的危险废物（废油）交他人转移，时间跨度从2016年2月至12月（1次/月，共11次）。由于长沙市新中水公司的涉案行为具有连续性，同时存在于《固体废物污染环境防治法》第三次修正前后，因此，望城区环保局应当该次修正之前之后的行为分别作出认定，并依据新旧法律的适用原则进行定性与处罚。望城区环保局依据《固体废物污染环境防治法》（2015年4月修正版）第五十九条第一款的规定，认定长沙市新中水公司的涉案行为均属于不按照国家规定填写危险废物转移联单、未经批准擅自转移危险废物的行为，系认定事实不清、主要证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。四、长沙市生态环境局作出的复议决定应予撤销。本案中，长沙市生态环境局虽然开展行政复议活动的程序合法，但作出维持原行政行为的复议决定，系认定事实不清、适用法律有误，依法应予撤销。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项、第七十九条和第六十九条之规定，判决：撤销长沙市望城区环境保护局于2017年5月19日作出的望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》，并责令其依法对长沙新中水公司涉嫌违法转移危险废物的行为重新作出处理；撤销长沙市环境保护局于2017年7月18日作出的长环法[2017]59号《行政复议决定书》；驳回长沙长沙新中水公司的其他诉讼请求。

上诉人长沙市新中水公司上诉称：一、没有任何客观证据证明违法转移危险废物的行为，一审判决责令对违法转移废物的行为重新作出处理，缺乏事实依据，明显错误。《废机油记录台账复印件》依法不能作为认定转移废油的时间、次数、数量等的依据，仅凭刘卫标的口供无法证明转移废油行为的存在，一审判决认定存在转移废油行为缺乏客观证据。二、望城区环保局所处罚的转移危险废物的行为持续发生在2016年2月至12月，适用新《固体废物污染环境防治法》也应认定为合法行为，一审判决责令对转移危险废物的行为重新作出处理，缺乏法律依据。三、长沙市新中水公司不是所处罚的转移危险废物的行为的行政责任主体，一审判决责令对长沙市新中水公司重新作出处理，与客观证据相悖。四、一审判决在以下方面认定事实错误：1.一审判决认定望城区环保局于2017年4月19日现场检查发现没有填写危险废物转移联单、未经批准擅自转移废油，缺乏客观证据证明。2.一审判决遗漏“产生废润滑油的发电机器设备的所有权人”为湖南惠明公司，认定长沙市新中水公司为废润滑油的产生单位以及办理转移手续的义务人，明显错误。3.一审判决认定2.2吨废油（1次/月，1桶/次，200升/桶）没有任何客观证据。4.一审判决认定长沙市新中水公司在处罚决定前缴纳罚款20万元，与客观事实相悖。五、以下证据依法不能作为定案依据：1.同一时间段同一执法人员在不同地点对周阳作出两份完全不同的询问笔录，不合常理，两份询问笔录明显不真实，不应作为本案证据。2.周阳的授权委托书委托事项不明、身份证复印件上的时间不吻合，周阳在被检查单位上签字的现场勘查笔录等，均不能作为本案的定案依据。3.望城区环保局《现场取证材料》不合法、不真实，不能作为定案依据。六、长沙市新中水公司不是本案行政责任主体，一审判决驳回退还20万元罚款以及赔偿损失的诉请，缺乏事实与法律依据。综上，请求法院依法撤销长沙市岳麓区人民法院（2017）湘0104行初89号行政判决书第一项“责令其依法对长沙新中水环保科技有限公司涉嫌违法转移危险废物的行为重新作出处理”和第三项“驳回长沙新中水环保科技有限公司的其他诉讼请求”，依法改判望城区环保局与长沙市生态环境局退还长沙市新中水公司已缴纳的20万元罚款，并赔偿从2017年6月12日起至罚款全部退还之日止的损失，由望城区环保局与长沙市生态环境局承担全部诉讼费用。

被上诉人望城区环保局辩称：1、就本案事实部分，长沙市新中水公司在本案中实施了没有填写危险废物转移联单，未经批准擅自转移废油的的违法行为。周阳（上诉人公司的副总经理）在笔录中认可其公司从事垃圾填埋项目的提存系统和装置，2016年转移废油2.2吨的事实。同时周阳有公司出具的委托书，加盖了公章，还有法人代表的私人意见。废物废油的接收方长沙振远公司的法人代表刘卫标称从上诉人单位所接收的废油总共是2.2吨，200升，11次。时间是2016年2月份到2016年12月份，每个月一次。同时湖南惠明环保公司的副总经理张勇的调查笔录称，2014年5月23日上诉人和湖南惠明公司签了相关协议书，由上诉人公司全权负责整个生产经营管理。特别说了废油处理问题，也是由上诉人公司负责处理。长沙振远公司和上诉人所签的废油收购合同的时间为2016年1月30日，保运服务合同及补充协议的时间2016年11月5日。废油处理详单的复印件上加盖了两个公司（上诉人公司及长沙振远公司）的公章，对11次废油处理都有详细的记录。基于上述事实，望城区环保局对上诉人未按规定填写转移联单和未经批准转移机油的行为作出了行政处理，事实确凿，依据正确；2、关于适用法律的问题。在上诉人从事违法行为的2016年2月到2016年12月期间，固体废物污染环境防治法于2016年11月7日修改，取消了危险废物省内的转移审批，但是新的法律规定仍然要填写和领取危险废物转移联单。即使违法行为在2016年11月7日之前适用老的法律，也应进行处罚，且并未将这11次行为分开，其行为都是违法的。

被上诉人长沙市生态环境局辩称：一、长沙市新中水公司系本案适格的行政责任主体，一审判决认定“长沙市新中水公司为涉案环境违法行为的行政责任主体无误”系事实认定清楚，法律适用正确。二、一审判决认定“自2016年2月至12月，长沙市新中水公司在未办理相关手续的情况下，擅自将2.2吨废油（1次/月，1桶/次，200升/桶）交振远公司转移”，系事实认定清楚。三、望城区环境保护局作出的望环罚字（2017）40号《行政处罚决定书》和长沙市生态环境局作出的《行政复议决定书》《长环法[2017]57号》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确。一审法院认定长沙市生态环境局及望城区环保局“认定事实不清，法律适用不正确”有误。综上，请求法院驳回长沙市新中水公司的上诉请求。

上诉人望城区环保局上诉称：一、一审认为望城区环保局所作出的行政处罚认定事实不清、主要证据不足是错误的。2017年4月19日，望城区环保局监察人员对长沙市新中水公司进行检查，发现该公司现场有危险废油，经调查核实：该公司没有填写《危险废物转移联单》、未经批准擅自转移废油。2017年4月20日，望城区环保局执法人员下达监察文书，责令该公司立即停止环境违法行为；执法人员对现场进行了勘查，固定证据。上述违法事实有现场照片、污染源现场监察记录、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、废油收购合同、废机油处理记录台账等证据佐证。二、一审认为望城区环保局所作出的行政处罚适用法律错误，是不正确的，适用当时的法律规定进行处罚是正确的。长沙市新中水公司没有填写《危险废物转移联单》、未经批准擅自转移废油的违法行为，发生时间在2016年2月至12月（每月1次，共计11次），2016年11月7日《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称《固体废物污染环境防治法》）进行修正，从修正之日起取消了危险废物省内转移审批，但仍须由产生单位按照国家有关规定填写、领取危险废物转移联单。本案中，长沙市新中水公司没有填写《危险废物转移联单》无论是按照旧法还是新法的规定都属于违法行为，但因其违法行为大部分（可以确定的至少9次）发生在新法修正之日前，因此对长沙市新中水公司的违法行为适用当时的法律规定进行处罚是正确的。综上，望城区环保局作出的望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。请求法院依法撤销原审判决第一项内容，改判驳回一审原告请求撤销望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》的请求，并由长沙市新中水公司承担全部诉讼费用。

被上诉人长沙市新中水公司未提交书面答辩意见。

上诉人长沙市生态环境局上诉称：一、望城区环保局作出的望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》和长沙市生态环境局作出的长环法[2017]57号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律准确。一审法院认定长沙市生态环境局及望城区环保局“认定事实不清”有误。《固体废物污染环境防治法》第五十九条于2016年11月7日修正，但长沙市新中水公司实施违法行为最早于2016年2月开始。虽然违法行为被发现并被处罚是在新法生效之后，但根据最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“关于新旧法律规范的适用规则”的规定，“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行之前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定”。二、望城区环保局作出的望环罚字[2017]40号《行政处罚决定书》和长沙市生态环境局作出的长环法[2017]57号《行政复议决定书》适用法律准确。长沙市新中水公司违法行为自实施之日至发现之日未满2年，望城区环保局有权依法处罚。新中水公司的行为发生在《固体废物污染环境防治法》修正法之前，理应适用旧法认定事实并处罚，不存在法律适用错误的情形。

被上诉人长沙市新中水公司未提交书面答辩意见。

当事人向原审法院提交的证据和依据已随案移送本院。

另查明，2017年6月6日，长沙市新中水公司向长沙市望城区财政局缴纳了人民币20万元的罚款。

经审查，本院采信的证据和确认的其他事实与原审无异。

本院认为，望城区环保局主张长沙市新中水公司的违法行为有多次，但是具体被处罚的违法行为在被诉行政处罚决定中并未明确，属于认定事实不清。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二款的规定，被诉行政处罚决定应当撤销。一审法院认定行政处罚决定及行政复议决定认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销并无不当，本院对此予以维持。应当指出的是，被处罚的行为应当根据行政处罚决定认定，不能根据诉讼过程中行政机关的主张者进行认定。一审法院对此处理不当，应予以纠正。长沙市新中水公司上诉主张其并非行政责任主体，不应承担行政处罚的责任。经查，长沙市新中水公司与长沙振远公司签订废油收购合同对废油进行处置，系本案的行政责任主体，长沙市新中水公司的上诉理由不能成立，本院对此不予采纳。

综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

本案二审受理费50元，由上诉人长沙新中水环保科技有限公司、长沙市望城区环境保护局、长沙市生态环境局共同负担。

本判决为终审判决。

审判长 戴 莉

审判员 王真铮

审判员 陈丽琛

二〇一九年六月二十五日

书记员 陈仪静

【解析】

本判例是一起危险废物违法转移的案件，法院以行政处罚决定对违法行为论述不明确，违法事实认定不清为由撤销了行政机关作出的处罚决定，并责令该行政机关重新作出处罚决定。环境执法人员主要关注该案的以下问题

一、新旧法衔接的法律适用问题

本案例中，行政相对人的违法行为存在着在新旧法衔接过程中如何适用法律的问题。依据2016年11月修改前的《固体废物污染环境防治法》的规定，行政相对人涉及两项违法行为，即①危险废物跨市转移要经环境部门批准②转移危险废物未填写危险废物转移联单；按2016年11月修改后的《固体废物污染环境防治法》的规定，行政相对人仅存在一项违法行为，即转移危险废物未填写危险废物转移联单。对行政相对人是依据旧法还是依据新法处罚，或者应是部分违法行为依据旧法处罚，部分违法行为依据新法处罚呢？

《立法法》第九十三条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

根据《立法法》的这条规定，实体法应适用“从旧兼从轻”原则，因本案适用新法更有利于保护行政相对的利益，所以行政机关应依据2016年11月修改后的《固体废物污染环境防治法》对行政相对人进行处罚，即仅处罚其未按规定填写危险废物转移联单转移危险废物的违法行为。

为什么对该问题进行解析呢？因为2019版的《固体废物污染环境防治法》修订稿，在2019年6月25日已经全国人在常委会进行了初审，相信在不长的时间内正式稿将会公布，环境部门在执法时一定会遇到新旧法衔接问题，所以我们在此进行解析，以方便环境执法人员在以后的执法过程中适用。

二、规范制作行政处罚决定书的问题

本案的人民法院以行政处罚决定对违法行为表述不明确，违法事实认定不清为由撤销了行政机关的行政处罚决定，这一判决结果提醒环境部门要关注行政处罚决定书的规范制作问题，我们建议环境部门制作行政处罚决定书时注意以下几点

（一）依据《行政处罚法》的规定载明必要事项。

《行政处罚法》对行政处罚决定书应当载明的事项作出了规定，即“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。”

根据以上规定，行政处罚决定书至少应当载明以上事项。现在很多行政机关是根据本省或本市的法律文件规范文本制作的，所以一般不会落下以上事项。

（二）建议将每个违法行为的事实部分描述清楚。

违法事实、处罚理由和法律适用是行政处罚决定书的关键点，如何把当事人的违法事实表述清楚？处罚理由如何阐述？每一个违法行为应适用哪条法律法规？裁量标准又如何能论述明白?

就目前我们了解的现状，很多环境部门的行政处罚决定书就是壹页纸，在事实理由和法律适用的描述上很多是这样一种形式：“我局于XX年XX月XX日到你单位检查发现你单位实施了XXX违法行为,以上事实有XX、XX、XX等证据为凭。我们认为你单位的以上行为违反XX法第XX条的规定，依据XX法第XX条的规定，我局决定对你单位处于以下行政处罚……”

对于当事人仅有一个违法行为且该违法行为行政相对人认可的情况下，以上形式尚可，但是如果存在多个违法行为、执法过程作过监测或者行政相对人对违法事实不认可的情况下，这样简单的罗列就易被法院认定为违法事实没有表述清楚，所以我们建议行政机关首先应把每个违法事实表述清楚、描述明白。

（三）建议将每个违法事实与其违反的法律法规及应处罚内容连在一起进行表述。

如当事人存在多个违法行为时，我们不建议把所有的违法行为罗列在一起，再把所有应当适用的法律法规另外罗列在一起。我们建设将每个违法事实与其违法的相应法律法规、应处罚内容连在一起进行描述，将法律法规的具体条款、自由裁量基准的具体内容及应当处罚的具体内容都进行详细表述。

（四）建议对当事人是否承认违法事实、否提出陈述申辩意见、是否申请听证进行表述

（五）当事人提出陈述申辩意见或申请听证的，建议对其提出的陈述申辩意见或在听证中提出的观点进行描述

（六）对是否认可当事人提出的陈述申辩意见或是否认可当事人听证时提出的观点进行阐述

《行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”同时该法第四十一条规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”

依据以上法律规定，如果行政机关未复核当事人的陈述申辩，其处罚决定很有可能不能成立。因此对当事人的陈述申辩不能仅简单的表述为：“我局未采纳你（单位）的陈述申辩意见”。我们建议应对当事人的陈述申辩意见是否与事实相符、是否符合法律法规进行详细阐述，以证明我们对当事人的陈述申辩进行了复核。

原标题：案例解析 | 《固体废物污染环境防治法》新旧法衔接过程中如何适用法律？