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“十四五”期间亟须推进政策环评工作

2021-05-14 08:48:27 中国环境报 作者:耿海清 吴亚男 李南锟

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出,要健全重大政策事前评估和事后评价制度,畅通参与政策制定的渠道,提高决策科学化、民主化、法治化水平。

实际上,自上世纪九十年代中期以来,党中央、国务院多次发文要求对有重大环境影响的决策开展环境影响论证。2014年新修订的《环境保护法》和2019年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》为政策环评开展提供了法律依据。作为政策事前评估的重要内容,政策环评亟须在“十四五”时期加强探索并做好顶层设计。

实践探索较少,尚未在决策早期介入

与西方发达国家相比,我国在政策制定过程中尚无规范的环境影响评估程序,目前相关工作仅停留在理论研究和实践探索阶段。

在理论研究方面,生态环境部环境工程评估中心自2014年起依托“重大经济政策环境评价”项目,对国外政策环评实践进行了梳理,并借鉴世界银行经验提出了“预警+保障”的政策环评框架,编制了《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南(试行)》。国内一些研究人员也对政策环评的概念、程序、原则、指标体系、方法等开展过探索,但总体而言系统性不强。

在实践方面,一些单位迄今已开展了十余个案例研究,评价对象包括新能源政策、钢铁行业转型政策、城镇化政策、农业政策、新能源汽车政策、物流行业政策等。然而,以上评价对象均为已出台的政策,并且绝大多数是某一政策集合或政策方向,因此尚未实质性发挥源头预防作用。

总体来看,我国政策环评主要存在以下几个方面的问题,对其推广和效用存在较大制约。

一是法律地位尚不明确。2003年开始实施的《环境影响评价法》仅要求对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,并不包括政策。2014年新修订的《环境保护法》要求国务院有关部门和省级人民政府组织制定经济技术政策要考虑对环境的影响,但并未对形式和内容提出要求。2019年国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》虽然明确要求对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测,但也没有对工作形式提出要求。此外,对于什么样的政策需要开展政策环评、政策环评是单独开展还是纳入政策评估一道开展、评估质量如何保证等制度建设关键问题,现有法规也未做出规定。

二是技术体系尚不完善。与规划和建设项目相比,一般来说政策的影响范围更大、影响对象更多、影响的不确定性更强,并且政策往往具有政治属性,因此政策环评需要有一套自身的理论方法体系。然而,迄今我国虽然也开展过一些相关研究,但主要集中在概念、原则、程序等方面,很少涉及技术方法。2020年颁布的《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南(试行)》只给出了一些环境影响识别方法,并未包含预测方法。尽管过去的案例研究也使用了一些定量方法,但绝大多数不是评价某一正在制定的政策,因此其适用性有待检验。总体而言,我国迄今尚未对政策环评适用方法进行过系统梳理和研究,技术体系尚不完善。

三是实践探索依然较少。我国过去的政策环评探索很少针对某一具体政策,并且主要是事中和事后评估,迄今未发现在决策早期阶段介入的案例。因此,过去的实践尽管对我国政策环评工作推进有一定借鉴意义,但作用十分有限。一是对已发布政策开展评估,缺乏与政策制定部门的互动,没有起到源头预防作用;二是主要集中在产业政策、城镇化政策等宏观领域,没有聚焦《环境保护法》重点关注的具体经济、技术类政策;三是基本采用了规划环评和项目环评的工作模式,没有与我国复杂的决策体系和具体决策需求结合起来;四是没有广泛的社会公众参与,没有体现政策环评的政治属性。

夯实法律基础,开展试点探索

基于以上问题,对“十四五”期间我国政策环评工作提出以下几点建议。

一是夯实政策环评的法律基础。要推进政策环评工作全面开展,真正发挥源头预防作用,首先必须夯实其法律基础。建议修订《环境保护法》时,将《重大行政决策程序管理暂行条例》的最新要求纳入,并在内容上与其协调;在修订《环境影响评价法》时,把可能对资源环境产生重大影响的政策纳入评价范围,并提出程序性要求。制定政策环评实施细则,对政策环评的对象、形式、审查等具体操作问题做出明确规定。从远期来看还应推动将政策环评纳入《立法法》及各类政策制定程序条例,从根本上提高政策环评的法律地位。

二是加强政策环评技术方法研究。2020年发布的《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南(试行)》为政策环评工作提供了一定的框架指导,下阶段应重点加强技术方法研究,力求建立适合我国国情的政策环评理论方法体系。建立一套系统全面的指标体系和推荐算法,提高政策环评工作的效率。针对比较复杂的评估方法应开发决策支持系统,如成本—收益分析、人群健康影响评价、环境风险评价等。探索互联网、大数据、人工智能等新一代技术在政策环评中的运用。近年来国外政策环评实践对定量评估的要求日益提高,我国也急需加强相关技术方法研究。

三是开展政策环评试点探索。随着我国决策科学化、民主化进程推进,以及政策环评法规基础不断夯实,亟须推进此项工作纳入政府议事日程。其中,广泛开展试点探索非常必要。通过试点工作,不仅可以对具体政策的优化起到实质性作用,而且可以积累经验,争取社会支持,为今后广泛开展奠定基础。在试点工作中,要发挥政府部门的积极性,鼓励政策制定部门主动选取典型政策开展试点。发挥好生态环境管理部门在试点工作中的组织作用和业务指导作用,也要充分发挥国内各领域专家学者的作用,同时引导公众、社会组织、企业等积极参与,形成全社会共同推进政策环评的良好氛围。

四是建立政策环评实施机制。要推动政策环评从理论走向实践,并最终成为综合决策机制中的重要环节,必须建立明确可行的组织实施机制。建立一套科学、规范的筛选机制,用以判断哪些具体政策需要开展环境影响评估,将其纳入政策制定程序,成为政策过程的有机组成部分。明确政策制定部门和生态环境、自然资源等管理部门的职责,建立公众、社会组织、专家学者等利益群体的参与机制,还要明确政策环评是单独开展还是作为政策评估中的专题评估来开展。从国际经验来看,为了保证工作质量,还需要建立针对成果报告的质量审查机制。

作者单位:生态环境部环境工程评估中心

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