黄河流域是中国西北、华北地区的重要水源，是中国重要的生态屏障和经济地带，也是打赢防范重大风险、 脱贫攻坚、污染防治三大战役的重要区域。黄河流域实施大保护大治理是国家重大战略，对保障国家和区域可持续发展具有十分重要的全局性、战略性、稳定性作用。
虽然近年来黄河流域在生态建设、环境治理等方面取得了明显进展，但在现有法律基础下，黄河流域长期以来面临的水资源紧缺、水质不达标、洪水威胁、水土流失、泥沙淤积、局地生态退化等生态环境挑战依然形势严峻。
鉴于黄河流域跨行政区多，自然资源禀赋与生态环境问题又具有特殊性、复杂性，因此单靠较为分散的行政法规、规章制度以及地方性法规难以起到有效调节作用。从国际流域立法实践来看，多个国家通过流域立法验证了以自然流域为单元的整体性治理路径的成功，流域综合专门立法为流域治理提供了制度基础。
美国制定了《田纳西流域管理局法》，并在该法案的基础上设立了田纳西流域管理局这一专门流域管理机构对田纳西河流域进行生态环境管理，成功解决了流域水土流失、生态环境退化等问题。澳大利亚根据《2007年水法》有效实施了流域管理的统一监管。日本及德国等国家也通过实施流域立法统一管理流域水资源、协调流域上下游利益，实现流域生态系统保护与经济社会的和谐发展。
当前国内针对黄河流域立法的研究较少，现有研究主要针对黄河流域水资源管理，而对黄河流域的综合性、整体性、系统性生态环境治理，流域生态风险防控，流域统一监管等缺乏研究，对流域空间资源优化配置、生态环境保护与上下游协同发展等新的黄河治理需要缺乏关注。以“共同抓好大保护，协同推进大治理”为目标，从流域尺度开展黄河流域综合性专门立法研究，是黄河流域实现高水平生态环境保护与高质量发展的根本保障。
黄河流域现有立法存在的问题
尽管黄河流域现有法律基础已从国家、流域、地方三个层面，对流域内水量分配调度、流域污染防治按区统一规划、流域管理机构职责、防洪抗旱职能、行政执法监督处罚等方面做出了规定与指导，但现有法规体系无法充分适应黄河流域大保护大治理的特征需求。
1、缺少全流域层面的综合性法律“立规矩”。
黄河流域生态环境保护的现行立法仅仅就黄河流域保护和治理的某些方面和要素分别规范，各项立法之间缺少协调性、系统性和统一性，对流域上下游、干支流、行业间等各方整体性保护和治理考虑不足。黄河流域如今面临的主要问题不仅仅是水沙比例、洪灾旱灾问题，更多的是水资源紧缺、生态破坏、环境污染等挑战，需要跨区域多部门协同合作，需要统筹考虑水资源、水环境、水生态、水安全、水健康管理。
黄河流经多省区，情况复杂，在中国现有国家层面立法体系中还没有流域立法这个层级，而既有的流域层面立法法律位阶低，权威性不足，针对性、操作性与黄河保护治理需求均存在差距，不足以调节流域内不同地区、不同部门及不同行业之间的利益冲突与纠纷。流域内上下游各行政区各自为政，各地方性立法将黄河干流进行了人为分割，造成了黄河的“体制性”破坏。单靠地方性法规，以及处于较为分散状态的行政法规、部门规章制度无法起到有效作用。因此，有必要制定一部综合性的流域特别法，以国家法律的形式对黄河流域进行统一管理。
2、现行立法难以满足黄河流域保护治理的流域特殊性需求。
中国现行涉水相关法律均是针对全国普遍情况制定，尚未根据特定流域特点开展专门性立法，且现行法律的原则性较强，对长江、黄河这些大尺度流域治理保护调控功能不足。由于各流域地理位置及流域范围、资源开发利用目标、社会功能等自然因素与社会因素均存在差异，针对各流域生态环境保护重点应有所区别，这就要求制定一部既体现涉水法律一般原则要求，又体现黄河流域特性的专项法律，根据具体情况设置制度体系，建立切实可行的保护体制机制，理顺和统一规范流域上中下游责权利关系。
3、现有立法无法解决流域保护治理体制机制问题。
根据流域机构“三定”方案，黄河水利委员会为水利部派出机构，不是一级行政单位，只能根据水利部授权在黄河流域内行使水行政管理权。因此，黄河水利委员会的水行政管理职能范围比法律确定的水行政主管部门要窄，在面对地方行政干预时，对流域内水资源进行有效管理时存在体制困难。
此外，由于黄河水利委员会法律地位与职能范围有限，在制定与出台有关法规、政策时往往相对滞后且难度较大，这也是黄河流域资源开发利用、管理保护缺乏强有力规范的主要原因。
4、现有立法缺少统一的流域生态环境保护管理规范。
黄河流域地方性生态环境法规政策、规划、标准规范缺失较多，黄河流域管理的部门职责分工尚不明确，流域上下游各行政区针对省界水体监测、引水蓄水等也有不同标准，其发展更多考虑的是区划体制及经济社会等因素，缺乏从宏观角度对黄河流域自然属性和生态系统的充分考量，导致流域生态环境保护与监测监管难以协调，难以确保各项治理保护措施充分落实。生态司法主体为地方各级法院，审判机构和管辖制度均按行政区划设置，未按照流域自然规律设置，导致流域生态司法机制与跨区域、跨部门联动机制匮乏，不利于黄河流域实行生态环境保护修复、联合防治、联合执法、实施综合决策与综合生态系统管理。
《黄河保护法》立法流程。
《黄河保护法》立法重点内容
1、完善流域监督管理体制机制。
明确黄河流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，行政区域管理及行业管理应当服从流域统一管理。
设立由国务院直接管辖的黄河流域管理机构，规定流域管理机构的性质、地位、职能，明晰流域管理机构与上下游各行政区的关系，明确“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”等要求，建立黄河流域上下游跨地区、跨部门统筹协调、系统高效的流域综合管理制度。
流域内各省、市、县、乡在本行政区域内的相应水域建立健全河（湖）长制。
构建流域内各级党委、政府保护黄河的目标责任制和考核评价制，完善流域信息公开和公众参与制度，完善多元主体共治体系与能力。
建立并运行流域生态环境监管平台，建立流域多元化、市场化生态补偿机制，建立环境损害赔偿制度，加强流域内水生态环境保护修复联合防治、联合监测、联合执法。
2、落实生态环境空间管控。
全面落实黄河流域主体功能区规划，明确黄河流域生产、生活、生态空间开发管制界限，明晰管控指标，划定并严守沿黄九省区生态红线，为污染防治攻坚战的胜利实行最严格的空间保护和管控措施。预留必要的生态资源开发利用空间，保障经济社会可持续发展。立足黄河流域内不同地区生态环境及经济社会发展的区域差异性，统筹考虑主体功能区的功能定位，因地制宜实施差别化分类管控要求。落实管控责任，强化生态空间监管能力建设，与“多规合一”空间信息管理平台对接，建立生态环境网格监管体系。
3、实施流域生态环境保护规划。
将编制实施黄河流域生态环境保护规划列入立法要求，通过规划推进黄河上中下游九省区探索富有地域特色、因地制宜的高质量发展路径。三江源、祁连山等生态功能重要地区，重点保护生态，涵养水源，提高生物多样性，创造更多生态产品；河套灌区、汾渭平原等粮食主产区重点发展现代农业，提升农产品质量 ；统筹大气、土壤、生态等要素，明确对河流污染较重的产业准入与淘汰要求；严格控制湟水河、渭河、汾河等流域造纸、煤炭行业的发展速度和规模，促进黄河流域产业结构调整优化，转变经济发展方式。
4、夯实流域水安全保障。
实施最严格的水资源管理，对各区域用水总量、用水效率等予以明确要求，实施流域用水总量只能减少、不能增加的刚性约束，优先保障黄河干流、大通河、渭河生态流量。
推进流域水资源节约集约利用，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，实施全社会节水行动。
建立完善的黄河流域水资源分配、水权及水权转让和水量调度机制、入河排污许可制度，以及征收黄河水资源费、水费、水污染补偿费等经济调控和补偿机制。
加强对江河、湖泊的防洪排涝、抗旱、调蓄等工作的统筹实施。加强饮用水源地保护，建立黄河流域饮用水源保护区制度，确立划分技术标准要求，明确水源保护区划定界限、水源保护区内环境整治措施及其他有关管理制度与要求，保障流域饮水安全。
5、推进流域生态系统保护与修复。
从生态系统整体性及黄河流域生态系统性保护与修复着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，充分考虑黄河生态系统上中下游的差异，实施分区分类生态系统保护与修复。
上游以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，重点提高源头区水源涵养功能；中游地区流经黄土高原，重点强化水土保持与污染治理；下游黄河三角洲地区重点推进黄河滩区治理，构建生态廊道，促进河流生态系统健康，开展河口湿地生态系统修复，提高生物多样性。同时，依托国家“两屏三带”总体布局，优先在流域内国家重点生态功能区全力推进生态屏障建设。
6、改善流域环境质量。
统筹水、大气、土壤、生态等要素管理，将《水污染防治法》《大气污染防治法》《土壤污染防治法》等法律一般性要求与黄河流域实际结合，提出针对性更强、更为精细化的管理要求，包括汾河、总排干等污染较重河流的产业准入与淘汰要求、排污总量控制、污水处理及管理、劣V类断面治理、畜禽养殖污染防治、灌区农业面源综合整治；强化汾渭平原、京津冀及周边地区大气污染传输通道城市大气污染防治等。
7、严格管控流域生态环境风险。
对可能发生的生态环境风险事故及其危险因素依法进行监测、环境影响评价、分析、预测、预警等。强化流域生态环境风险防范，建设并运行流域突发环境事件监控预警体系。建立应急机制与完善应急预案体系，明确应急协作的工作程序与协调机制，建立应急联合调度制度，规范信息发布等。经过主管行政机关批准的有可能给黄河带来环境损害的活动，应采用最佳的、可行的技术，将环境损害降到最低程度。
8、明晰法律责任。
明确规定各种违反黄河保护法的行为及相应承担的法律责任，包括非法排污、非法占用岸线资源等。着重规范生态环境损害评估鉴定与赔偿，确立污染损害赔偿的无过错原则。建立流域污染诉讼公益人制度。对于行政机关人员、相关单位及个人未尽职责、超越职责以及滥用职权的行为，依法承担法律责任，包括行政处分责任、行政处罚责任以及民事赔偿责任乃至刑事责任。
实施建议
尽快推动《黄河保护法》进入全国人大立法计划。全国人大尽快成立由生态环境部牵头，以及发改、水利、农业、林业、渔业、交通等有关部门共同组成的《黄河保护法》立法编制小组，组建研究专家研究队伍，开展黄河保护法研究编制工作。党中央成立领导小组，统筹指导、协调推进相关重点工作。
强化流域立法研究支撑。认真总结黄河流域在防洪、治沙、污染防治、水量分配、水权转让、生态补偿等重大专题问题的成功做法与不足之处。
借鉴国内外其他流域立法经验，就立法涉及的协同治理、河道管理、联防联治、监管执法、水电开发、水权交易、生态补偿等重点立法问题开展专题研究。
此外，重点研究和解决流域与地方、区域、中央的关系，寻求解决各层级相关方在流域管理上的协调性与统一性。
实施立法预评估。为确保《黄河保护法》的科学性与可行性，在《黄河保护法》表决前增加预评估环节，评估内容包括黄河保护法草案中主要制度的严谨性及可行性、法规出台时机、法规实施的社会效果等，避免《黄河保护法》立法草案出现失误或纰漏。也要在《黄河保护法》实施满足一定年限后开展立法后法律实施情况评估，以进一步提高立法质量。
通过“开门立法”充分反映社会各方诉求。《黄河保护法》立法应坚持公正、公平、公开，立法全过程向社会公开，并将广泛征求各方意见贯穿于立法过程，包括中央有关部门和单位、地方实际工作部门、基层执法机关、人大代表和政协委员、专家学者、专业社团、企事业单位以及基层群众等，确保各相关方对于立法的建议及需求都能传输到位，征求意见的情况应当向社会通报。允许公众通过信函、传真、电子邮件、网络留言等方式参与立法过程，立法机关听取公众意见并汇总后，组建专家委员会针对公众意见进行分析，并向社会公开意见反馈结果。对争议较大的问题，可举办听证会等开展对话交流，以在《黄河保护法》立法中充分体现公众环境利益。
（作者董战峰系生态环境部环境规划院生态环境管理与政策研究所研究员、副所长，邱秋系湖北经济学院法学院教授、院长，李雅婷系生态环境部环境规划院助理研究员）
