力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，是我国基于推动构建人类命运共同体的责任担当和实现可持续发展的内在要求做出的重大战略决策。实现碳达峰与碳中和是一场硬仗，也是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，时间紧、任务重，亟须健全系统、科学、高效的管控体系作为强有力的支撑。
从我国温室气体排放管控体系现状来看，碳排放强度管控模式取得显著成效。截至2020年，我国单位GDP二氧化碳排放强度较2005年降低约48.4%，提前超额完成目标任务。在试点碳市场及监测—报告—核查（MRV）制度基础上，以《碳排放权交易管理办法（试行）》为核心，以配额总量设定与分配实施方案、核算方法与报告指南、排放报告核查指南等为技术支撑的制度体系已经形成。
为温室气体排放管控体系面临的困难寻找解决方案
笔者研究认为，当前我国温室气体排放管控体系还面临两方面困难。
一是温室气体经济管理手段尚不完善，行政管理手段不足。一方面，作为经济管理手段的碳排放总量控制制度尚未建立完成，无法全面稳健推动全国碳市场的建设运转及减碳目标实现。另一方面，当前碳排放强度和基于碳排放权交易的管控体系属于经济管理范畴，主要以市场经济手段为主，缺乏必要的法律和行政管理手段。
二是未充分利用已有生态环境制度体系优势。生态环境系统建立的环评—许可—执法的固定污染源全链条管控体系已经相对成熟，与当前温室气体管控对象基本吻合，管控内容大量重复。但是，目前两套体系没有全面整合衔接，未形成完整的制度合力，无法最大程度实现减污降碳协同。
对此，笔者认为，在已有的生态环境制度体系下，协同管控温室气体已具备较好的基础。
一是管理对象同源。温室气体和常规大气污染物的排放源具有同源性，环评—许可—执法管理和温室气体管控基本需求也是一致的。将环评—许可—执法作为温室气体管控体系的重要组成部分可以大大强化行政管理力度，提高政策实施和环境管理效能，有力推动碳减排要求的落地，实现减污降碳协同增效。
二是管理内容一致。环评和温室气体管控在管理内容方面存在一致性，管理要求通过排污许可证落地，通过对持证单位的执法监测、核查管理台账等手段，核实执行报告和排放数据的真实性，对不按证排污等情形进行处罚。而温室气体的监测—报告—核查（MRV）制度要求参与碳交易的企业对涉及温室气体排放的能源消耗和工艺过程进行监测和报告，并进行定期审核或评估。将环评—许可—执法作为温室气体管控体系的重要组成部分，可以大大降低温室气体管理的行政成本，减轻企业负担。
三是技术要求同根。环评体系通过排放量核算与影响分析，提出预防措施和管理要求。排污许可体系以排放量为核心规范企业生产运行期的污染排放行为。温室气体管控技术体系目前主要包括核算指南、报告指南、核查指南，也是通过核算温室气体排放量，提出减排措施及管理要求，与环评、许可技术体系设计思路同根。通过在环评技术体系中增加碳排放评价指南，在许可技术体系中增加碳排放许可规范通则，可以最小代价构建系统、全面的温室气体管控体系，提高协同管控的科学性。
因此，应着力构建基于减污降碳协同的温室气体管控体系。
构建基于减污降碳协同的温室气体管控体系的建议
为充分发挥以碳强度控制为主、碳排放总量控制为辅的制度作用，亟须构建基于减污降碳协同的温室气体管控体系，最大限度发挥经济激励和行政管理合力，全方位助力实现碳达峰与碳中和。
首先，健全法律法规体系。一是加快出台碳排放交易管理条例，研究制订气候变化法。确立碳排放总量控制、碳排放权交易等制度法律地位，明确碳排放总量控制的目标、程序与规范要求，规范碳排放权交易市场行为。明确碳排放制度与其他法律法规规定的环评、许可、执法、督查等制度的衔接思路，确立减污降碳协同管控技术体系，强化绿色金融在碳排放管控体系中的法律地位和作用。
二是开展环保法等相关法律法规修订研究。修订环保法、大气法，进一步加大温室气体与常规污染物的协同管控力度。修订环评法，并开展排污许可管理条例修订研究，明确将碳排放管理要求纳入固定污染源环评—许可—执法全过程管理体系。
其次，进一步完善顶层设计。一是持续完善以碳排放权交易为主的经济管理体系。建立碳排放总量控制制度，科学测算碳排放总量上限，按区域和行业合理分解，并由碳市场配额予以承接。规范绿色金融制度，充分借鉴国际成功经验，基于碳市场设立碳金融体系，充分撬动全社会资本，在信贷、信托、融资等领域对减碳措施提供最大限度经济支持。
二是将温室气体纳入固定污染源行政管理体系。在“三线一单”编制过程中，将区域碳排放总量指标分解落实到空间单元。在规划环评阶段，根据能源消耗和主要产品产能，估算规划实施后的碳排放量，并与这一区域或行业碳排放总量指标进行比对。在项目环评阶段，通过增加碳评章节，核算建设项目建成后的碳排放量，以等量替代或减量替代作为审批的前提条件，提出减污降碳具体措施，并开展技术经济论证。在排污许可阶段，新增污染源排污许可证全面承接项目环评提出的碳排放总量及减污降碳技术要求，现有污染源排污许可证增加碳排放总量及污染防治可行技术，并提出监测记录及报告要求，将碳配额及交易过程载入排污许可证，在执行报告中增加碳排放量相关信息。在执法监管阶段，通过核查监测数据、环境管理台账、执行报告等手段，检查碳排放量等是否符合排污许可证要求，对未按要求开展碳排放台账记录，或执行报告中缺少碳排放内容的，按《排污许可管理条例》予以处罚。
第三，强化技术支撑。一是完善经济管理技术体系。研究制定碳排放总量指标核算及分配技术指南，规范碳排放总量指标确定、考核流程及方法。按照碳市场分行业推进总体安排，加快出台行业配额分配方案、核算及报告指南等技术文件，优化碳排放量核算方法。借鉴世界银行环境、健康与安全指南体系，构建绿色金融准入标准体系，为碳信贷、碳信托、碳融资等提供依据。根据全生命周期碳排放管理理论，研究建立绿色产品标准体系。
二是建立碳排放行政管理技术体系。制订出台碳评指南，指导将碳排放纳入项目环评。增加等量替代或减量替代等碳排放审批要求。排污许可技术规范增加碳排放许可规范通则，规范碳排放纳入排污许可证的技术要求。研究制定碳排放执法手册，明确如何根据《排污许可管理条例》等法律法规开展碳排放执法。
作者单位：生态环境部环境工程评估中心
