报告围绕中国应对气候变化的政策措施、欧美日主要国家的典型做法、中国“碳达峰、碳中和”现状及实施路径等方面进行深度分析，重点在电力行业、工业行业、交通运输行业、建筑行业展开专题研究，共同探讨各地方政府实现“双碳”目标的行动方案，以期为地方政府决策及业界参考提供智力支撑，助力我国“碳达峰、碳中和”目标的实现。
1.碳达峰发展阶段
在欧盟完整的体系法规约束下，欧盟的减排速度较为突出，欧盟整体于1990年实现了碳达峰，时间横跨约20年。尽管在2011年欧盟委员会就提出了针对2050年的低碳路线展望，但直到2018年11月，“碳中和”的愿景才被首次提出。
2050年碳中和的目标确立，主要经历了三个阶段：
2011年，欧盟委员会提出了到2050年实现具有竞争力的低碳欧洲路线图，按其执行欧盟能够实现国际上议定的80％至95％的温室气体减排目标；
欧盟委员会于2018年11月提出了气候中性欧盟的愿景；
欧洲理事会于2019年12月批准了2050年前使欧盟达到气候中和的目标。欧盟于2020年3月向联合国气候变化框架公约（UNFCCC）提交了其长期战略。
欧盟碳达峰、碳中和发展关键时间点
2.主要政策及做法
欧盟碳中和主要政策内容
欧盟碳中和的理念提出较早、法律体系最完善的大型经济体，对于不同时间设有阶段性的减排规划。欧盟在2007年至2020年陆续提出《气候和能源一揽子计划》、《2030气候与能源政策框架》、《2050长期战略》、《欧洲绿色协议》和《欧盟氢能战略》等政策，设定了在不同阶段应达到的目标，并在交通、建筑、能源等七大领域提出了具体举措。
欧盟碳中和的主要做法
1）拥有全球最成熟的ETS，依照双线监管框架进行碳排放管理
欧盟碳排放交易系统（EU-ETS）成立于2005年，是世界上第一个国际排放交易体系，也是全球最主要和规模最大的碳交易市场。欧盟自2005年引入EU-ETS，EU-ETS一直是欧盟节能减排的重要基础。EU-ETS是限额交易系统，该系统允许对排放配额进行交易，从而使总排放量保持在上限之内，这一上限将伴随时间推移逐步下调，以保障欧盟可以顺利实现阶段性的减排目标。
鉴于欧盟整体构成较为复杂，因此欧盟从行业和国家维度两个方面对减排目标开展监管。欧盟将温室气体排放分为两类，详见下表：
2）设立碳税，驱动欧洲各国积极减排
欧盟碳税起步早、机制全面。1990年，芬兰成为全球第一个推出碳排放税的国家，随后波兰、瑞典、挪威、丹麦等也都相继实施全国范围内的碳税，几乎所有欧洲国家碳税均实现了对重排放行业的覆盖。欧洲碳税趋严，碳税价格上涨，豁免逐渐减少。从碳税出台至今，欧洲各国碳税整体呈上升趋势。部分国家制定了碳税提升目标，通过税率提升来推动减排和低碳转型。欧洲各国对部分行业碳税免征都有重新调整，相应地减少或取消豁免。在欧洲2050年气候中和的目标下，预计未来各国碳税力度将继续加大。
3）制定氢能战略三步走，推动欧盟能源转型
加速能源转型，推动气候友好型氢能的发展。欧盟实现气候目标的主要手段是寻找替代能源并推广其应用场景，不断以可再生能源为核心替代化石能源；提高电气化程度，发电主要在转型为风电比例最大，光伏潮汐和核能并重的模式；推进氢能、电制气技术进步，实现电力与其他能源的整合。
氢能战略实施的三大支柱包括：
第一，一个以能效为核心的更易于“循环”的能源系统，更有效地利用本地能源，同时最大程度实现当地工厂、数据中心等排放出的废热及由生物废物或废水处理厂产生的能源的再利用。
第二，在终端领域大力推进电气化，打造一个百万数量级的电动汽车充电桩网络。
第三，对难以实现电气化的领域，则用可再生氢能、可持续生物燃料和沼气替代。
虽然短期和中期，这个过渡框架还离不开化石能源，但借助低碳氢过渡可以快速减少排放，并支持经济的发展，这从长远、总体上可以减少污染排放。
3.对我国的启示
（1）在中央集中管控的基础上，给予地方碳减排管理自主权
我国在碳减排的管理上可以借鉴欧盟中央集中管控、地方充分自主的管理模式。欧盟内27个成员国在能源的供给与需求上各有差异，欧盟在制定碳减排政策时都考虑了各成员国之间能源资源禀赋的差异，而中国能源资源分布也存在不均衡的现象，其中，西部地区拥有中国大部分的能源资源，而东部地区能源资源极其缺乏，因此，我国在能源资源分布上和欧盟面临着同样的困境。
此外，20世纪欧盟启动一体化进程，促使欧盟成员国在政治、经济、环境等多个领域实现协同发展，虽然我国的区域协调发展与欧盟国家层面的一体化存在差异，但是两者在经济要素均衡布局、区域间环境治理协同合作等方面具有极大的相似性，因此，欧盟环境治理的政策法规建设将给我们以启示，并且欧盟一体化进程中的区域联盟经济发展差异和治理碎片化等问题也值得我国在推动政策实施的过程中警醒和改进。
（2）灵活设置碳税以及税率，并考虑企业的国际竞争力
碳税对我国不同地区的减排作用及对经济的影响程度不同，征收碳税时要考虑差别税率。中西部地区如山西主要以采掘业为主，煤炭资源丰富，对这些地区实施碳税的减排效果明显，但由于征收碳税增加了企业的成本，会对这些地区的GDP增长起到明显的抑制作用。而东部地区经济发达，如广东主要以制造业为主，其对二氧化碳排放的贡献不大，碳税的实施对东部地区的减排作用有限。
此外，实行碳税将影响产业国际竞争力。碳税的征收势必会增加企业的成本，尤其是对于能源密集型的企业来说，若参与到国际竞争中，高成本往往会导致企业在与那些未实施碳税或税率较低的国家的竞争中处于劣势，失去在国际上的市场份额，不利于企业的发展。
（3）寻找替代能源，大力发展氢能
建设脱碳社会，加快推进氢能产业技术研发和产业化布局。当前，我国氢气生产利用主要在以石化化工行业为主的工业领域，以“原料”利用为主，“燃料”利用为辅。
我国发展氢能具有良好基础，也面临诸多挑战。绿氢供应、氢储运路径和基础设施建设、氢燃料电池核心技术装备、氢燃料电池汽车技术装备等均待逐一攻破，必须实事求是、客观冷静、积极创新，争取少走弯路，开创氢能技术突破和产业化新局面。
目前，氢能产业已成为我国能源战略布局的重要部分，重点加快建设西部北部太阳能发电、风电基地和西南水电基地，因地制宜发展分布式清洁能源和海上风电，补上煤电退出缺口，满足新增用电需求。2020年，氢能被纳入《能源法》（征求意见稿）。2021年，氢能列入《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》未来产业布局。
延伸阅读：
