大气治理

绿色金融—广义碳金融发展现状及政策梳理

2021-10-14 08:17:03 中大咨询能源Plus 作者:中大咨询

引 言

2020年,我国正式提出2030碳达峰、2060碳中和战略目标,在实现“双碳”目标的前进道路上,金融体系承载着资源配置和风险管理等重要职责。

本篇,中大咨询将简要介绍绿色金融在我国的发展历程及现状,并对我国当前绿色金融包含的五大类金融工具政策文件进行梳理,明确现阶段的不足。

01绿色金融发展历程及现状

发展历程

绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动,即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务。

自2005年以来,政府不断的推动绿色金融的发展。国务院2005年颁发《关于落实科学发展观和加强环境保护的决定》是中国第一个绿色信贷政策,标志着绿色金融的开始。在绿色金融构建初期,我国采取跨部门合作方式,尝试将环保产业政策与金融政策相结合。但初期阶段的政策措施比较简略笼统,只是简单鼓励性政策意见,没有为下级执行部门给出明确的实施准则,我国金融政策与环境关系虽逐渐密切,但仍处于初级阶段。

2016年,中国人民银行等七部委发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》,从绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金、碳金融市场工具等方面阐述了未来绿色金融的政策方向,标志着我国已初步形成绿色金融政策体系。这份文件是国内迄今为止最为权威的绿色金融定义,其不仅明确了绿色金融的目的,还结合国内经济发展以及环境状况,确定了未来绿色金融的重点支持领域和项目类型,提出了很多创新性的融资工具和激励约束机制,对绿色产业发展多层次、多元化的投融资需求具有重要的指导意义。这一阶段,中国在国际上的大国责任明显加重,在G20等多边框架下切实深化绿色发展理念,主动加入全球环境治理,公开发布《G20绿色金融综合报告》等重要文件;在“十三五”系列规划中,多次提出要建立绿色金融体系,深化国内绿色金融改革,至此我国绿色金融体系开始步入正轨。

2021年,国家《“十四五”规划纲要和2035年远景目标》的更是强调绿色金融在实现碳减排目标上发挥的重要支持作用,绿色金融成为国家战略目标的重要支柱。

现状

随着相应政策的出台,我国绿色金融赢来了蓬勃的发展。在绿色债券上,我国绿色债券规模已经达到世界第二,目前年发行额仅次于美国。

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在绿色信贷上,我国绿色信贷规模位居世界第一,2021年国内21家主要银行绿色余额达到12.5万亿元,占各项贷款的9.3%。自2019年起,国内绿色贷款排名前四银行均已突破1万亿元[1]。

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在碳交易上,自2011年国家开展试点以来为电力、钢铁、水泥等20多个行业、近3000家重点排放单位,每年发放配额约14亿吨[2]。但截止2021年6月,试点碳市场累计配额成交量4.8亿吨,年均成交量不到7000万吨,低于配额发放量的6%。2021年7月16日,中国正式开启全国碳排放权市场交易。首批纳入2000多家发电企业,覆盖碳排放量超过40亿吨。

在绿色基金上,2020年国家绿色发展基金由中华人民共和国财政部、中华人民共和国生态环境部、上海市共同发起设立,标志着绿色基金发展进入新的阶段。但市场上泛ESG公募基金绝对规模仍小,发展处于提速阶段,截至2021年6月30日基金半年报,中国共有48家基金公司发行了111只泛ESG公募基金,其中混合型基金55只,股票型基金51只,债券型基金5只。泛ESG公募基金规模约2800 亿根据基金业协会发布数据,截至2021年5月底中国公募基金规模大约23万亿,泛ESG公募基金规模大约占比1.2%[3]。

尽管我国目前绿色金融发展成绩显著,但是依然存在诸多问题。

从整体来看,国家层面政策基本属于部门规章和规范性文件,立法层次较低,法律强制力和权威性不够,执行力较弱,不能为绿色金融开展给以强有力的法律依据支持。如《商业银行法》中未对银行业金融机构在绿色信贷方面的责任权利义务进行界定,即便银行业金融机构授信给环保不达标、不符合国家产业和环保政策的企业,相关部门也无法对其处罚。

从局部来看,各类绿色金融产品发展不平衡不充分现象依然存在,主要体现在绿色信贷和债券已经形成一套成熟体系,发行规模名列前茅,但绿色保险、碳金融市场工具和绿色基金仍处在蹒跚起步阶段,离欧美等发达国家还有很大的距离。

02绿色金融工具相关政策梳理及解析

《关于构建绿色金融体系的指导意见》中明确从绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金、碳金融市场工具方面完善绿色金融建设,加强监管,增强激励与补贴。

绿色信贷

中国的绿色信贷体系是以《绿色信贷指引》为核心和纲领性文件,以绿色信贷分类统计制度、考核评价机制、激励机制为三大基石,对中国银行业金融机构开展绿色信贷进行了有效的规范、促进和激励[4],为企业推进绿色转型提供激励。

2012年的《绿色信贷指引》作为绿色信贷体系的顶层设计文件,将绿色信贷归类为三个方面:一是银行发挥资源配置的功能,将信贷资金重点投放到低碳经济、循环经济、生态经济等领域,促进绿色产业、绿色经济的发展;二是银行加强环境和社会风险管理,建立起全面的环境和社会风险管理体系,在向客户提供金融融资等服务时,评价、识别企业和项目潜在的环境与社会风险;三是银行积极制定政策,提升自身环境和社会表现,从而实现银行的可持续发展。

分类统计制度方面,2013年银监会发布《关于报送绿色信贷统计表的通知》,确定银行业金融机构“环境、安全等重大风险企业信贷情况”、“绿色信贷统计”等数据报送要求。2018年,央行发布《关于建立绿色贷款专项统计制度的通知》,进一步明确了绿色信贷数据统计和监测要求,要求银行报送四方面内容,一是涉及落后产能、环境、安全等重大风险企业信贷情况;二是绿色信贷的开展情况,即支持节能、环保、生态领域项目及服务贷款与支持节能环保、新能源、新能源汽车等战略性新兴产业产品端贷款的合计规模;三是绿色信贷的资产质量情况;四是在国际上率先系统性测算贷款支持的节能环保项目所形成的年节能减排能力,规定测算的七项指标。

考核评价制度方面,2014年银监会发布的《绿色信贷实施情况关键评价指标》是未来绿色银行评级的依据和基础,也是目前绿色信贷考核评价的核心文件。评价指标主要包括两类指标:定性评价指标和定量评价指标。其中定性评价指标,是对《绿色信贷指引》中“第二章组织管理”、“第三章政策制度及能力建设”、“第四章流程管理”、“第五章内控管理与信息披露”和“第六章监督检查”中对银行业金融机构各项要求的具体细化;定量评价指标,重点考核绿色产业的贷款规模投放、“两高一剩”贷款余额、二氧化碳减排量等。

在激励机制方面,我国此前已出台了一系列激励措施,如央行的绿色再贷款、绿色MPA考核等,并将绿色信贷业务开展情况的考核结果纳入到MPA考核体系内。此外,一些地方政府也对绿色项目开展了担保、贴息。

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以上政策的陆续颁布,不仅促进绿色信贷政策规范化、制度化,并且向公众展示了国家对于低碳减排的决心。以《绿色信贷指引》为首的各类绿色信贷政策要求银行业金融机构充分考虑信贷业务所涉环境与社会风险,拒绝对环境和社会表现不合规的企业或项目进行授信,是促进企业进行绿色转型和淘汰落后产能而提供的一种有效激励手段。

绿色债券

目前认为搭建绿色债券发展制度框架,首先需要明确界定绿色项目的范围,其次需要完善发行制度,最后要加强国际合作,与国际接轨[5]。

●绿色债券标准统一取得实质性进展。

2020年3月3日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,提出健全环境治理法律法规政策体系,完善金融扶持,统一国内绿色债券标准。2021年4月21日,中国人民银行、国家发展改革委、证监会联合发布《绿色债券支持项目目录(2021年版)》,这是中国的绿色债券支持项目目录的首次更新,也是标志着绿色债券分类标准统一的重要文件,在统一国内绿色债券项目标准、提升可操作性以及与国际标准接轨等方面均体现了积极意义;在具体支持项目上,其总体逻辑和框架与2019年七部委发布的《绿色产业目录》保持一致,并对其三级分类进行了细化,增加四级分类。

此外,为保持《绿色债券目录》(2020年版)的先进性以及后续与国际相关标准的接轨,四级分类删除了化石能源清洁利用的相关类别。7月8日,国家发改委、人民银行和证监会再次发布《关于印发〈绿色债券支持项目目录(2020年版)〉的通知(征求意见稿)》,与此前5月29日发布的征求意见稿相比,在细节上予以调整,增加了四级目录“采煤沉陷区综合治理”,删除了四级目录“农村地区清洁取暖”。两次征求意见稿的发布标志着国内百亿绿色债券市场将迎来统一标准,对于进一步规范国内绿色债券市场、推动绿色债券发行具有重要意义。

●绿色债券发行制度进一步完善。

一是降低绿色债券发行费用。2020年1月22日,上清所印发《关于调降债券业务收费标准的通知》,通知指出为支持绿色产业可持续发展,上清所对绿色债券的发行登记费率、付息兑付服务费率降低50%。上述政策进一步降低了绿色债券的融资成本,有助于促进绿色债券发行。

二是优化绿色债券发行上市安排。11月27日,上交所发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第2号—特定品种公司债券》,指引明确了注册制实施后绿色公司债券发行上市审核标准及信息披露要求。具体来看,明确了绿色公司债券定义、募集资金用途及绿色产业领域公司范围,同时对绿色公司债券信息披露要求和绿色公司债券评估认证做出了具体的制度安排,有助于进一步规范和指导绿色公司债券的发行。

●加快国际互作,鼓励绿色债券在国内外双向流动和投资。

2020年10月20日,发改委、人民银行等五部委联合发印发《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》,提出支持境内符合条件的绿色金融资产跨境转让,支持离岸市场不断丰富人民币绿色金融产品及交易,不断促进气候投融资便利化;支持我国金融机构和企业到境外进行气候融资,积极探索通过主权担保为境外融资增信,支持建立人民币绿色海外投贷基金;支持和引导合格的境外机构投资者参与中国境内的气候投融资活动,鼓励境外机构到境内发行绿色金融债券,鼓励境外投资者更多投资持有境内人民币绿色金融资产。上述政策有助于引进国际资金和境外机构投资者,推动我国绿色债券市场双向开放。

目前《绿色债券支持项目目录(2021年版)》出台后,扩宽了企业发行债券进行融资的渠道,所发行的债项只要符合2021版目录,无论属于哪类发行市场、哪种债券类型,都可以被认定为绿色债券。这必将加快国内绿债市场融合,对国内债券市场融合也有积极意义。另外较于2015年版目录范围有了较多扩充,从前者38项三级目录到后者204项四级目录,意味着有更多的绿色项目可以被认定为绿色债券项目,因此有利绿色债券市场规模扩大。

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绿色保险

当前我国绿色保险起步较晚,表现之一就在于现阶段对绿色保险的定义比较狭窄,通常特指一类特定的险种,即“环境污染责任保险”(简称“环责险”),还没有把气候变化这一更为长期的环境风险纳入绿色保险范畴内[6]。

国内绿色保险起步于2006年国务院颁布的《关于保险业改革发展的若干意见》,文件要求保险业开展环境污染责任保险的试点,2013年原国家环保部与原保监会出台了《关于开展环境污染责任保险试点工作的指导意见》,在文件中“为环境污染责任保险,以企业发生污染事故对第三者造成的损害依法应承担的赔偿责任为标的。”明确了绿色保险定义和强制保险企业的范围。2016年央行等七部委联合颁布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中为绿色保险提供了顶层设计,指明了未来的发展道路。2021年2月,国务院发布《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》,提出要发挥保险费率调节机制作用。经过多个政策颁布实施,我国绿色保险在绿色金融的发展中将会承担更大的作用。

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尽管《关于构建绿色金融体系的指导意见》中明确了绿色保险未来的发展路径与方向,但绿色保险依然目前面临一些困境:一是企业主观参与意愿低,环境污染成因复杂及环境风险的不确定性等因素使得企业与保险机构在认定绿色保险承保范围时可能会存在偏差,导致企业投保后并不能达到分散环境风险的目的;二是绿色保险品种单一,主要以环境责任险为主,对于绿色发展、气候变化、低碳技术等新型领域的保险较少。

碳金融市场工具

碳金融定义在前篇《碳金融内涵辨析与狭义碳金融市场》中已详细说明,故此不再赘述。本节提及碳金融相关政策主要是指碳交易市场的建设。

国内碳金融交易市场建设从分区试点到全国交易,分水岭是2020年生态环境部发布《碳排放权交易管理办法(试行)》。2020年前国内碳市场建设采取分区试点,所涉及政策大多由国家发改委负责颁布,2020年后碳市场展开全国交易,所涉及政策由生态环境部负责制定颁布。

2011年国家发改委下发《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》,批准七个省市地区开展碳排放交易试点工作,自此开启了我国碳市场建设的探索。2013—2016年政府一直围绕着构建碳市场基础要素、明确参与行业、加大金融机构的参与度、建立完善的交易机制等方面不断进行尝试。

2020年12月生态环境部审议通过《碳排放权交易管理办法(试行)》,并于2021年2月正式实施,对碳市场建设的责任部门、气体覆盖范围、行业范围、碳交易主体、碳配额方式等作出规定,标志着我国全国性碳交易市场建设的开启。2021年生态环境部连续发布了《碳排放权登记管理规则(试行)》《碳排放权交易管理规则(试行)》和《碳排放权结算管理规则(试行)》三项文件,进一步完善了碳市场的运行规则。

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截止2021年7月17号全国碳交易首日的收盘价格为每吨51.23元,交易总量410.40万吨,交易总额为2.1亿元[7],但是无论是碳价还是交易规模相较于欧盟等发达地区还有较大差距。

碳价过低容易导致企业减排成本无法被覆盖,因此企业参与减排积极性普遍不高;其次碳市场规模受制于碳价低迷,缺乏成熟的交易市场,企业在交易过程中缺乏“有规可依”。所以未来我国碳金融市场的发展方向仍将继续建立合理的机制提高碳价的定价效率,具体包括发展衍生品市场、建立有效的激励机制等。

绿色基金

绿色基金一般指为实现节能减排、应对气候变化、环境治理等目的而设立的专项投资基金[8],作为绿色基金的重要组成部分,目前国内绿色基金政策以ESG基金的相关监管政策为导向,所以本小结的政策梳理以国内ESG基金投资为主。

信息披露制度作为ESG基金的基石,政府及监管层面不断通过颁布政策来完善。2007年国资委颁布《关于中央企业履行社会责任的指导意见》,指出在追求经济效益的同时也要对生态环境负责,实现企业和社会、环境的全面协调可持续发展,这是国内首份针对企业、社会和环境的相关政策。2010年原环境保护部颁布《上市公司环境信息披露指南(征求意见稿)》,规定重污染企业要定期披露环境信息。2016年国资委颁布《关于国有企业更好履行社会责任的指导意见》,指出在运营全过程要对利益相关方、社会和环境负责。2017年证监会推出修订后的《上市公司治理准则》,确立ESG信息披露的基本框架。2021年证监会推出《公开发行证券公司信息披露准则(征求意见稿)》,鼓励公司在定期报告中披露为减少碳排放所采取的措施及效果。

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全面有效的ESG信息披露是ESG投资开展的基石,但我国整体ESG信息披露体系建设还有待加强。我国目前并没有针对ESG统一的监管机构,也没有针对ESG披露的法律法规。上市公司ESG报告披露质量较低。内容上更多以定性描述为主,而且并不强制披露。

未来我国信息披露的标准化建设有赖于监管、企业、社会组织等多方的共同努力,从监管的角度来看,发布统一的披露标准并加大信披监管力度、规范明确ESG相关的重大议题范围以给信披企业更明确的披露指引有助于促进提升ESG信息披露的质量,对于引导和推动ESG发展起到重要作用。

03结语

中国绿色金融体系发展迅速,在绿色顶层设计文件出台后,各绿色金融工具相关文件相继出台,但绿色金融相关业务机制发展仍不完善,需在政策上给予更大的支持。因此,政府应采取相关举措:一是加强监管政策,完善行业监管;二是增加激励与补贴;三是建设绿色金融“基础设施平台”。随着绿色金融的发展必将为“双碳”目标的实现提供强大的助力。

【参考文献】

[1]我国绿色信贷规模位居世界第一 绿色信贷资产质量整体良好.https://baijiahao.baidu.com/s?id=1705247793978190362&wfr=spider&for=pc

[2]ICAP Status Report 2021,ICAP

[3]中国 ESG 政策与投资生态展望.国泰君安

[4]钱立华.我国银行业绿色信贷体系[J].中国金融,2016(22):70-71

[5]赵晓英. 绿色债券发展制度框架[J]. 中国金融, 2016(16期):37-38.

[6]田辉.中国绿色保险的现状问题与未来发展[J].发展研究,2014(05):4-7.

[7]全国碳排放权市场开张首日开门红,新华网,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1705487549759770760&wfr=spider&for=pc

[8]中国绿色基金标准研究,深圳排放权交易所,/Reports-zh/report-lceg-20200731-2-zh

▪「中大咨询能源事业部」碳金融研究组原创出品▪作者:严菲石敏求

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