固废处理

新冠肺炎疫情医疗废物的合规处置(一)政府如何实施有效监管

2020-02-11 16:28:26 金杜研究院 作者:吴青 庞展画

受新型冠状病毒感染的肺炎疫情(以下简称肺炎疫情)影响,全国31个省(区、市)已启动了突发公共卫生事件一级响应。党中央强调,要从立法、执法、司法、守法各环节发力,全面提高依法防控、依法治理能力,为疫情防控工作提供有力法治保障。当前,疫情防控正处于关键时期,医疗废物能否合规处置已成为抗击疫情的重要内容。做好医疗废物依法合规处置监管工作,既是党中央、国务院为抗击肺炎疫情、打赢疫情防控阻击战对各级政府提出的工作任务,也是法律要求和各级政府部门的法定职责。疫情防控已经到了最吃劲的时候,各级政府和部门如何严格依法实施防控措施,合规处置肺炎疫情医疗废物,坚决遏制疫情发生蔓延,是迫切需要解决的问题。

1政府对肺炎疫情医疗废物的监管职责和监管内容

政府对医疗废物处置的监管职责主要规定于《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固废法》)《医疗废物管理条例》《医疗废物管理行政处罚办法》《危险废物经营许可证管理办法》等法律、法规。部分地方性法规、政府规章等也对医疗废物的政府监管职责作出了专门规定,如《广东省医疗废物管理条例》《广西壮族自治区医疗废物管理办法》等。

除前述法律法规规定外,肺炎疫情期间,中共中央政治局常务委员会召开会议研究加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作,中共中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》,国家卫健委印发《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间医疗机构医疗废物管理工作的通知》(国卫办医函【2020】81号),生态环境部印发《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗废物环境管理工作的通知》(环办固体函【2020】46号)(以下简称《通知》)、《新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗废物应急处置管理与技术指南》(以下简称《指南》)、《应对新型冠状病毒感染肺炎疫情应急监测方案》,各地方政府也积极制定出台疫情应对方案和措施,对医疗废物收集、处置等管控提出了明确要求。其中涉及政府监管职责的主要有以下几方面:

1. 建设医疗废物处置设施、制定过渡性处置方案

《固废法》第五十四条第一款规定:“国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济综合宏观调控部门组织编制危险废物集中处置设施、场所的建设规划,报国务院批准后实施。”

2003年,原国家环境保护总局启动编制《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》(以下简称《规划》),《规划》于2003年12月取得国务院批复[1]。2009至2010年,原环境保护部陆续开展了《规划》实施情况的监督检查工作以及竣工验收工作[2]。

根据《医疗废物管理条例》第四条第二款以及第三十三条第二款规定,县级以上地方人民政府负责组织建设医疗废物集中处置设施。在尚未建成医疗废物集中处置设施期间,有关地方人民政府应组织制定符合环境保护和卫生要求的医疗废物过渡性处置方案,确定医疗废物收集、运送、处置方式和处置单位。

因此,针对医疗废物处置,政府负有根据《规划》《医疗废物管理条例》组织建设医疗废物集中处置设施以及制定过渡性处置方案的职责。

2. 对医疗废物处置项目及处置机构作出行政许可

医疗废物处置,涉及三方面行政许可,一是医疗废物处置建设项目的环评许可,二是医疗废物集中处置单位的危险废物经营许可,三是医疗废物集中处置单位的排污许可,具体如下:

(1) 医疗废物处置建设项目的环评许可

《中华人民共和国环境保护法》(以下简称《环保法》)第十九条规定:“编制有关开发利用规划,建设对环境有影响的项目,应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划,不得组织实施;未依法进行环境影响评价的建设项目,不得开工建设”。

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条第一款规定:“建设项目的环境影响报告书、报告表,由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批”。

《建设项目环境影响评价分类管理名录(2017)》规定:“就危险废物(含医疗废物)利用及处置项目,利用及处置的(单独收集、病死动物化尸窖(井)除外)应编制环境影响报告书,其他应编制环境影响报告表。”

根据前述规定,医疗废物处置项目应依法进行环境影响评价,生态环境主管部门对医疗废物处置项目的环评许可进行审批。

根据《指南》,肺炎疫情期间,医疗机构自行或在邻近医疗机构采用可移动式医疗废物处置设施进行医疗废物应急处置的,可豁免环境影响评价手续,但应合理设置处置地点,避让饮用水水源保护区、集中居住区等环境敏感区,并在设区的市级卫生健康和生态环境主管部门报备。

(2) 医疗废物集中处置单位危废经营许可

《医疗废物管理条例》第二十二条规定:“从事医疗废物集中处置活动的单位,应当向县级以上人民政府环境保护行政主管部门申请领取经营许可证;未取得经营许可证的单位,不得从事有关医疗废物集中处置的活动。”

《危险废物经营许可证管理办法》第七条第二款规定:“医疗废物集中处置单位的危险废物经营许可证,由医疗废物集中处置设施所在地设区的市级人民政府环境保护主管部门审批颁发。”

根据前述规定,医疗废物集中处置单位需取得危废经营许可证,由所在地设区的市级生态环境主管部门负责审批发放。

(3) 医疗废物集中处置单位排污许可

《环保法》第四十五条规定:“国家依照法律规定实行排污许可管理制度。实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者应当按照排污许可证的要求排放污染物;未取得排污许可证的,不得排放污染物”。

《排污许可管理办法(试行)》第三条第二款规定:“纳入固定污染源排污许可分类管理名录的企业事业单位和其他生产经营者(以下简称排污单位)应当按照规定的时限申请并取得排污许可证;未纳入固定污染源排污许可分类管理名录的排污单位,暂不需申请排污许可证”;第六条第二款规定:“排污单位生产经营场所所在地设区的市级环境保护主管部门负责排污许可证核发。地方性法规对核发权限另有规定的,从其规定。”

《固定污染源排污许可分类管理名录(2017年版)》规定,危险废物处理处置行业实行排污许可重点管理,排污许可证申领时限为2019年。

根据以上规定,医疗废物集中处置单位属于危险废物处理处置行业,应在2019年前取得排污许可证。一般由医疗废物集中处置单位所在地设区的市级生态环境主管部门负责对排污许可证进行核发,地方另有规定除外。

3. 进行执法监管

(1)对医疗废物的收集、运送、贮存、处置进行全过程监督管理

《固废法》第十条第二款规定:“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门对本行政区域内固体废物污染环境的防治工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责固体废物污染环境防治的监督管理工作。”。

《医疗废物管理条例》第五条第一款规定:“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门,对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施统一监督管理;环境保护行政主管部门,对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的环境污染防治工作实施统一监督管理。”

根据以上规定,县级以上地方人民政府生态环境主管部门对本行政区域内医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的环境污染防治工作实施统一监督管理;县级以上人民政府卫生行政主管部门对本行政区域内医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施统一监督管理。

肺炎疫情期间,生态环境主管部门以及卫生行政主管部门应根据相关法律法规规定,加大对医疗废物从收集到处置全过程的执法监管,确保肺炎疫情医疗废物得到依法处置,从而防止疫情传染或环境污染等其他后果。

(2)对非法处置行为进行监督管理

《固废法》第六十七条规定:“县级以上人民政府环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门违反本法规定,有下列行为之一的,由本级人民政府或者上级人民政府有关行政主管部门责令改正,对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:……(二)发现违法行为或者接到对违法行为的举报后不予查处的;……”

《医疗废物管理条例》第四十三条的规定:“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门、环境保护行政主管部门或者其他有关部门,未按照本条例的规定履行监督检查职责,发现医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位的违法行为不及时处理,发生或者可能发生传染病传播或者环境污染事故时未及时采取减少危害措施,以及有其他玩忽职守、失职、渎职行为的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正,通报批评;造成传染病传播或者环境污染事故的,对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”

根据以上规定,县级以上各级人民政府卫生行政主管部门、生态环境主管部门及其他负有医疗废物处置监管职责的部门应履行监督检查职责,发现医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位等存在非法处置医疗废物等违法行为的,应及时查处。

4. 突发事件的应急响应

(1)突发环境事件应急响应

《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)第七条第一款及第二款规定:“县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;……突发事件发生后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援和处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。”第四十八条规定:“突发事件发生后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当针对其性质、特点和危害程度,立即组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量,依照本章的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。”

《环保法》第四十七条第一款及第二款规定:“各级人民政府及其有关部门和企业事业单位,应当依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定,做好突发环境事件的风险控制、应急准备、应急处置和事后恢复等工作。县级以上人民政府应当建立环境污染公共监测预警机制,组织制定预警方案;环境受到污染,可能影响公众健康和环境安全时,依法及时公布预警信息,启动应急措施。”

《突发环境事件应急管理办法》(以下简称《办法》)第二十四条规定:“获知突发环境事件信息后,事件发生地县级以上地方环境保护主管部门应当按照《突发环境事件信息报告办法》规定的时限、程序和要求,向同级人民政府和上级环境保护主管部门报告。”

(2) 突发公共卫生事件应急响应

《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称《条例》)第四条规定:“突发事件发生后,省、自治区、直辖市人民政府成立地方突发事件应急处理指挥部,省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥,负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。县级以上地方人民政府卫生行政主管部门,具体负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。县级以上地方人民政府有关部门,在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。”

《条例》第十九条规定:“国家建立突发事件应急报告制度。国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范,建立重大、紧急疫情信息报告系统。有下列情形之一的,省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内,向国务院卫生行政主管部门报告:(一)发生或者可能发生传染病暴发、流行的;(二)发生或者发现不明原因的群体性疾病的;(三)发生传染病菌种、毒种丢失的;(四)发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件,应当立即向国务院报告。”

根据上述规定,突发公共卫生事件发生后,省级人民政府负责领导指挥本辖区应急工作,县级以上卫生行政主管部门具体负责事件的调查、控制和医疗救治工作。省级人民政府、县级以上人民政府卫生行政主管部门等有关单位还负有依法如实报告义务,不得瞒报、谎报。

除上述针对突发环境事件和突发公共卫生事件应急响应的法定要求外,《指南》也提到,如区域内出现医疗废物处置能力不足的情况,各设区的市级生态环境主管部门在满足卫生健康主管部门提出的卫生防疫要求的情况下,应采取以下应急举措:

  • 向本级人民政府提出启动应急处置的建议,经同意后启用应急处置设施;

  • 对存在医疗废物处置能力缺口的地市,协调其他地市建立应急处置跨区域协同机制。

《通知》也提出,对于因特殊原因确实不具备集中处置医疗废物条件的地区,特别是农村偏远地区,可要求对医疗废物进行就地焚烧处置。

5. 医疗废物处置信息公开

《中华人民共和国政府信息公开条例》第九条规定:“行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开:(一)涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;(二)需要社会公众广泛知晓或者参与的;(三)反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;(四)其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。”

另外,《指南》也提到,地方各级生态环境主管部门应根据本级人民政府的有关要求做好相关信息发布工作。

根据上述,地方各级生态环境主管部门应及时发布医疗废物的应急处置信息,依法进行信息公开。

2医疗废物处置监管失职可能承担的责任

根据《固废法》《环评法》《突发事件应对法》《医疗废物管理条例》《政府信息公开条例》《建设项目环境保护管理条例》等规定,肺炎疫情期间,如政府相关部门未依法履行相关监管职责,可能承担相应的行政甚至刑事法律责任,还可能面临政治问责。具体见下表:

1.法律责任

2. 政治问责

政府对肺炎疫情医疗废物处置的管理缺位失职、监管不力,除了承担上述法律责任之外,还有可能面临政治问责。

中共中央印发的《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》要求对不敢担当、作风飘浮、落实不力的,甚至弄虚作假、失职渎职的,要严肃问责。《通知》明确,对生态环境系统各级党组织工作不力、敷衍塞责、失职渎职的,要严肃追责问责。

根据《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政监察法》《中国共产党党章》《中国共产党纪律处分条例》《行政机关公务员处分条例》等法律法规的规定,如对医疗废物处置负有监管职责的政府部门领导干部对医疗废物的处置监管不力,导致出现肺炎疫情的进一步扩散或其他疾病污染和环境污染的严重后果的,可能面临包括党纪处分、政纪处分、诫勉、通报、组织处理、以及批评教育、责令公开道歉、责令深刻检讨、诫勉谈话、停职检查、撤职等形式的政治问责。

3政府如何对肺炎疫情医疗废物实施有效监管

1.严格依照相关法律规定,对肺炎疫情期间的医疗废物处置项目、处置机构、处置全过程、应急处置等进行监管,做到尽责履职。

2. 从立法、政策、实施层面,进一步完善医疗废物处置的相关制度和技术规范等。特别要对调配医疗废物处置资源,优先收运处置肺炎医疗废物;以及针对医疗废物处置能力不足,制定和启动医疗废物应急处置预案;确定定点应急处置设施、确定应急处置方式等进行制度完善。

3. 加强对医疗废物收集、贮存、运送、处置全过程的监管,加大对医疗机构就地焚烧处置的重点监管。对非法收集、运送、贮存、处置医疗废物以及其他违法行为,加大执法监管力度,构成犯罪的,应严肃追究刑事责任。

4. 加强环境监测,出现因医疗废物未妥善处置造成突发环境事件的,及时启动突发环境事件应急响应,依法采取应急措施;

5. 依照法定公开时间、公开渠道以及公开内容要求,对医疗废物处置机构及处置情况及时进行信息公开。

结语

疫情当下,对肺炎疫情医疗废物的处置,政府应依法履行好全过程的监管职责,守好疫情防控最后一道防线,打赢疫情防控阻击战。

1] 《国务院关于全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划的批复》(国函[2003]128号)

[2] 《环境保护部办公厅关于开展<全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划>实施情况监督检查工作的通知》(环办函[2010]951号);《环境保护部关于加强<全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划>项目竣工验收工作的通知》(环发[2009]22号)

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