大气治理

复合的碳税和碳排放权交易政策:欧盟的经验与启示

2021-01-14 10:15:28 广西师范大学学报哲社版 作者:吴斌 曹丽萍等

【摘 要】欧盟最初实施碳税主要基于财税的目的,实现税负的转移。由单一实施碳税和碳排放权交易政策到复合运用的演变历程,既涉及政治阻力因素,也涉及能源市场结构因素。有效的复合碳税和碳排放权交易政策,被认为对促进区域节能减排(尤其是二氧化碳减排)及减排技术的创新能够起到积极的作用。中国实施复合与兼容的碳税和碳排放权交易政策,既是现实减排的客观需要,也是通过有效的财税政策组合、实现国家高质量环境治理的必然结果。因此,当务之急是:(1)充分考虑到相关利益主体的可接受度,推出可行的政策组合;(2)基于不同区域的能源禀赋与消费结构,实施适宜地区可持续发展的精准政策组合;(3)构建阳光透明、有利于区域协调发展的体制机制促进政策组合,并能够积极稳妥推进。

【关键词】碳税;碳排放权交易;欧盟;复合政策

一、引言

碳税和碳排放权交易是促进温室气体尤其是二氧化碳减排的有效手段。面对更为严峻的国内碳减排压力,2012年9月国家发展和改革委员会确定从2013年开始将北京、天津、上海、重庆、湖北、广东、深圳七个省市纳入碳排放权交易试点工作。2013年5月23日,国务院公布立法工作计划,明确碳税是今后需要完成的立法工作重点。此外,2017年底,我国也已在电力行业正式启动了全国碳排放权交易体系。随着碳排放权交易机制的推进,部分学者就碳排放权交易的碳减排政策效应[1]、作用机制[2-3]及影响因素[4]进行了研究。在碳税方面,杨颖对我国碳税制度的设计提供了政策建议[5],闾浩等从学习效应视角出发,研究了碳税对企业生产和减排行为的影响[6]。与此同时,积极探寻适合我国国情的碳税和碳排放权交易碳减排政策正成为学者的重要使命。已有文献主要集中于碳税和碳排放权交易制度的比较[7-10],对碳税实施和碳排放权交易的兼容性的讨论[11],以及在碳排放权交易体系的基础上碳税制度的建立与实施[12-13]。

欧盟内相关国家采取的复合碳税和碳排放权交易政策一直被认为能够对区域的节能减排起到积极作用。与此同时,国外学者对欧盟等国碳税和碳排放权交易政策与节能减排的相关性展开了广泛并持续的讨论[14-17]。本文试图考察欧盟相关国由单一实施碳税和碳排放权交易政策到复合运用的演变历程,对其模式选择的背景,是否存在效度差异,其模式的选择是否与该国和地区的市场化结构能源政策相关,复合的碳税和碳排放权交易政策的前提和可能的后果是什么等进行评价。在我国,完善财税政策、实施有效的节能减排正成为全民关注的热点,因此,借鉴欧盟成功做法,如何构建有效以及复合的碳税和碳排放权交易政策,成为了本文研究的初衷。本文试图在梳理欧盟内相关国碳税和碳排放权交易理论与政策的基础上,提出对中国实施复合碳税和碳排放权交易政策的碳减排制度的思考,希望借此能为我国构建碳税和碳排放权交易政策的选择提供参考。

为什么欧盟碳减排政策的经验可以供我国参考和借鉴呢?笔者认为,首先,欧盟内27个成员国在能源的供给与需求上各有差异,欧盟在制定碳减排政策时都考虑了各成员国之间能源资源禀赋的差异,并取得了一定的成效,而中国能源资源分布也存在不均衡的现象[18],其中,西部地区拥有中国大部分的能源资源,而东部地区能源资源极其缺乏[19],因此,我国在能源资源分布上和欧盟面临着同样的困境。此外,20世纪欧盟启动一体化进程,促使欧盟成员国在政治、经济、环境等多个领域实现协同发展,虽然我国的区域协调发展与欧盟国家层面的一体化存在差异,但是两者在经济要素均衡布局[20]、区域间环境治理协同合作[21]等方面具有极大的相似性,因此,欧盟环境治理的政策法规建设将给我们以启示[21],并且欧盟一体化进程中的区域联盟经济发展差异和治理碎片化等问题也值得我国在推动政策实施的过程中警醒和改进[22]。再者,欧盟最早推行市场化的碳减排措施,碳市场的发展目前已进入第三阶段,欧盟在碳减排市场化的进程中积累了丰富的经验;虽然我国碳市场已经正式启动,但是当前碳市场发展参差不齐[23]、配套的规则体系才刚刚起步[24],因此,我国ETS建设不仅要结合我国国情,还需要借鉴欧盟碳减排市场化成功的经验[23-25]。除了碳市场以外,碳税也是欧盟较早采用的碳减排手段之一,我国当前还未开征碳税,但能源税、资源税等正在逐步推进,我们应当关注欧盟碳税制度的环境治理成效,在欧盟碳税实践的指引下,适时推进我国环境税制建设[26]。最后,我国自加入《巴黎协定》以来,作为“发展中国家缔约方”,不断深化同欧盟在能源[27]、碳市场等方面的双边合作[28],积极承担减排责任,学习发达国家领先的治理理念和政策。基于上述分析,欧盟的碳减排政策和实践能够给予我国建立碳减排制度一定的启示。

二、欧盟相关国碳税和碳排放权交易:由单一向复合政策的演变

碳排放是典型的环境污染的外部性问题。为了抑制二氧化碳的排放,大多数市场经济国家和地区普遍实施了固定数量(碳排放权交易)和固定价格(碳税)两种政策,并因此形成了单独的碳税和碳排放权交易制度或两者结合的复合碳排放模式[29]。以欧盟为例,欧盟不仅是碳税政策的先行者,并成功地实现了由单一的碳税政策向碳税和碳排放权交易政策并行的复合政策的转化。

(一)第一阶段:实行单一碳税或碳排放权交易政策阶段

早在20世纪90年代初期,欧洲的一些国家如芬兰、丹麦、瑞典、挪威、荷兰等率先引入了碳税,并用此税的收入降低个人所得税和其他劳动税收,最终实现了税负由劳动力向环境保护的转移[30]。此外,斯洛文尼亚、英国、拉脱维亚、爱沙尼亚也在2000年前后相继实施碳税,爱尔兰、法国、葡萄牙在2010年之后才正式实施碳税。碳税实施之初取得了一定的减排效果,如芬兰在1990-1998 年间,有效抑制约7%的二氧化碳排放量;在爱尔兰,碳税与能源税相比,碳税减排效果更明显,且碳税极大地刺激了可再生能源的使用[31]。但是单一的碳税的实行并不完全成功,挪威自1991年征收碳税仅减少了2%的二氧化碳排放量,主要是由于挪威出于提升本国竞争力的考虑,对工业企业大幅减免[32]。同样,林伯强(Boqiang Lin)等人对丹麦、芬兰、瑞典、荷兰、挪威五个国家的减排效果进行了仿真研究,结果表明,碳税对芬兰二氧化碳排放量的增长起到了明显的抑制作用,对丹麦、瑞典及荷兰的二氧化碳排放虽然起到抑制作用,但效果并不显著,主要是由于这些国家对能源密集型产业大量豁免所致,而挪威实施碳税后,由于能源产品的快速增长推动了石油钻井和天然气开采部门二氧化碳排放量的大幅增加,碳税实际上并未实现其减排效果[33]。

由此可见,单一碳税政策的实行对于能源密集型的行业造成很大影响,企业为了保护行业竞争力,往往对这些企业实行大量的豁免政策,而实质上碳税对这些能源密集型企业并未起到减排的作用。基于此,许多学者提出可以通过碳排放权交易政策来弥补碳税政策的不足。学者盖拉格(Gerlagh)和丽丝(Lise)针对挪威不明显的减排效果,通过运用一般均衡模型表明碳排放权交易对于减排有积极的影响[34]。李(Lee)等学者构建了一个模糊目标规划模型用以评估碳税对不同行业的影响[35],结果显示有些行业实现了减排而有些行业没有达到减排目标,并建议碳税政策应该结合其他的减排政策如排放权交易共同实行。这样实现减排目标的行业可以将其多余的配额出售给需要额外配额的行业,使得由于二氧化碳减少造成的工业生产总值损失可以得到补偿。学者关于复合政策研究对于碳税由单一政策向复合政策的演变起到良好的理论指导作用。田村宏之(Hiroyuki Tamura)和木村隆(Takashi Kimura)通过建立利润最大化的动态模型评估了碳税和排放权交易怎样有效实现京都议定书的减排目标,并且评估了碳税和排放权交易对行业经济长期的影响。他们指出仅依靠碳税政策实现减排目标是不合理的,加入排放交易,对利润的不良影响将减少到一半,通过增加贸易国家的数量,将会增加企业的利润[36]。罗格(Rogge)的研究发现,欧盟碳排放权交易不仅可以降低碳排放,还可以激励组织创新[37]。

(二)第二阶段:碳税和碳排放权交易复合政策阶段

肯定复合的碳税政策的学者认为,作为一个具有高度灵活性的组合选择,有效的复合碳排放政策组合能够通过更低的减排成本以及更少的经济损失,产生更明显的碳减排效果[38]。相比较那些实施单一的碳税或碳排放权交易政策的国家而言,英国是最早同时实施碳税和排放权交易这两种政策的国家。英国在2001年开始征收气候变化税,其属于广义的碳税。不同于一般的碳税,其税基与能源的使用量而非温室气体排放量相关。其实施碳税的目的主要是为了实现英国政府在2000年提出要在2010年之前使英国的温室气体排放量在1990年基础上降低20%的目标[39]。次年,英国实施了碳排放权交易(UK ETS),作为首个同时实施两种政策的国家,英国充分考虑了两者的衔接与协调,为欧盟实行EU ETS提供了很好的借鉴。

2005年北欧国家加入欧盟排放权交易计划(EU Emission Trading Scheme,EU ETS),到2010年为止,EU ETS涵盖了11000个发电站和30个国家的工业部门(European Commission,2013),并且覆盖了欧盟50%的二氧化碳排放量[40],产生了欧盟范围内的碳价格信号从而影响了企业的日常运作和战略投资决策。但由于最初排放权交易的配额是免费发放给企业,政策并没有达到预期的效果。2008年经济危机影响了排放权交易计划第二阶段的运行,二氧化碳价格大幅下降。2013年排放权交易的第三阶段分配配额的方法以拍卖为主,价格机制将尤为重要,二氧化碳价格的大幅下降影响了非ETS部门的碳税征收。例如低碳价格高CO2税率会导致欧盟ETS部门向非ETS部门转移,因此碳税税率和碳价格之间要对应起来以促使碳税和排放权交易政策共同创造一个全面的碳价格信号[41]。

通过梳理欧盟减排政策,笔者认为欧盟最初实施碳税主要基于财税的目的,实现税负的转移;《京都议定书》的签订加大了欧盟减排的压力,为实现减排目标,欧盟开始实施碳税和排放权交易的复合政策;EU ETS实施之后,欧盟国家的减排政策逐渐以排放权交易为主,碳税仅起到辅助作用,碳税政策的改革也更多注重与排放权交易的协调。一方面,为碳排放权交易的实行提供资金保障;另一方面,补充碳排放权交易的管控范围,两种政策起到良好的协调互补作用。

三、复合的碳税和碳排放权交易政策:实施前提与后果

尽管对复合的碳税和碳排放权交易政策持肯定者众多,然而,应该指出的是,目前仍有国家实行单一的减排政策。由此看来,各国和各地区区域经济发展与资源禀赋存在的诸多差异,是影响其选择单独还是复合的碳税和碳排放权交易政策的重要前提。进一步地,这些由各国和各地区自行制订的碳减排政策实施效果也对相关制度的完善产生影响。

(一)实施的前提

1.政治阻力因素

对工业领域征收管控力度较高的碳税会降低本国的竞争力,阻碍经济的发展,因此碳税实行之初会遭受较大的政治阻力。西方国家采用了不同的形式规避政治阻力:英国的气候变化税实施之初,为保护本国竞争力,采用税收返还的形式保证税收的中性原则:主要是将收入的0.3%返还到国家保险账户,5000万英镑的收入被用于提高能源效率和新能源的开发,除此之外,1000万英镑的收入被用于能源效率的投资来增加资本减免[42]。而北欧国家碳税实施之初则是通过降低对工业领域的管控力度来规避政治阻力,因为北欧国家最初实行碳税是基于财税需要的考虑,实现税负转移,因此碳税管控的范围主要集中于居民和交通领域。北欧国家加入EU ETS之后,减小政治阻力的方式转变为通过碳排放权交易管控一些大型温室气体排放源,在此时期碳税主要是与排放权交易体系相衔接,补充其管控范围。

2.能源市场结构因素

林佩顿(Limpaitoon)等人指出,在不同的减排政策下,不同的市场结构会导致不同的结果[43]。当一个国家试图通过政策工具减少能源市场中温室气体的排放时,能源价格越低对经济越有利。赵(Chiu)等人在此基础上指出能源市场竞争的充分性程度影响着两种政策下能源的价格高低[44]。在一个完全竞争的市场中,给定相同温室气体减排数量的情况下,两种政策下能源的价格是相等的。而当市场竞争不充分时,碳税的引入将比排放权交易的引入导致的能源价格更低。这暗示当一个国家在引入碳税和碳排放权交易时,要检验能源市场的结构。赵(Chiu)等人的研究为政策制定者提供了碳税和碳排放权交易的引入时机方面的建议:即在市场竞争不充分时,应当先引入碳税,之后实施排放权交易以获得更好的经济效益;而对于已经实施碳税或排放权交易的国家来说,应当使能源市场结构更具竞争力[44]。

(二)实施的效果

对于复合政策实施的效果,大致可以体现在对二氧化碳排放量减少的贡献以及复合政策的激励作用两方面。

已有的大量研究集中于单一的碳税或排放权交易政策对二氧化碳减少量及对GDP的影响,对于复合减排政策相对于单一政策而言的优势却鲜有研究。李(Lee)等人运用模糊目标规划模型分析了复合的碳税及碳排放权交易政策对于不同工业部门的影响,发现在2011—2020年间,碳税导致累积的国民生产总值损失了5.7%,但是复合政策下仅损失4.7%[45-49]。除此之外,模型的结果显示,与石油相关的行业中,上游行业的减排效果明显,往往能从排放权交易中获取利润;而下游行业由于不能达到减排目标需要购买额外的配额。

田村宏之(Hiroyuki Tamura)等人则从成本节约的角度评估了复合碳税和碳交易政策的效果,他们运用不确定性条件下的前景理论方法,对比不确定条件下复合政策以及单一的碳税或碳交易政策的效果,实证的结果表明单一的碳交易政策不能实现京都议定书确定的二氧化碳减排目标,而单一的碳税和复合政策均实现了目标,但复合政策下二氧化碳的减排成本最低,相对于单一的政策,复合减排政策更加有效[50]。

还有学者运用实证检验了在排放权交易的参与下能源税与二氧化碳浓度的关系。辛西娅·杰弗里(Cynthia Jeffrey)、乔恩·珀金斯(Jon D. Perkins)通过研究欧盟国家1966-2009年的数据发现,随着对能源的隐含税率的增加,碳排放强度下降。此外,加入ETS导致整体的碳强度明显减弱。他们将整体的碳强度分解为效益和效率两个层次,通过实证分析了加入ETS之前以及之后,能源的隐含税率和二氧化碳强度之间的关系是否发生变化。加入排放权交易体系还能够减少能源税实施在政治方面带来的负面影响[51]。由此可见,是否加入ETS对于能源税的效果尤为重要,对于新的政策决策的形成也起到了良好的指导作用。

总的来说,复合的减排政策在实现减排目标以及成本节约等角度优于单一的政策。复合政策不仅能够实现预期的二氧化碳减排目标并且能够实现成本最低,而且能够导致较少的GDP损失,具有更好的效果。

复合的减排政策相对于单一的政策而言优势还体现在两者对于技术创新的激励作用上。碳税和碳排放权交易政策能够促使企业改变行为并采用更多环保友好型技术,并为企业提供激励和机会以降低企业的合规成本,通过更加灵活性的政策实现减排目标[52]。

王莉娜(Lina Wang)、约书亚·梅尔策(Joshua Meltzer)均认为碳税制度对于低碳技术创新有很强的激励作用,会加大企业对绿色技术的需求以降低排放,并将鼓励更高水平的技术研发[53-54]。托马斯·韦伯(Thomas A. Weber)、王莉娜均认为碳排放权交易同样与低碳技术创新之间存在紧密联系,能够促使企业研发新技术[55-56]。

苏珊·斯科特默(Suzanne Scotchmer)创新地提出虽然碳税和碳排放权交易政策都能对减排技术的创新起到激励作用,但是两种政策的激励效果存在差异[57]。他从两种政策为创新者创造多少利润的角度对比了两者的激励效果,并发现碳排放税下的收入要高于排放权交易下的收入,这是因为在排放权交易下能源的供应增加了,因此降低了能源市场的总利润,进而降低了对创新者开展技术创新的激励作用。

还有学者探讨了这两种政策促使企业引入新技术的时间。杰西卡·科里亚(Jessica Coria)研究了在碳税和排放权交易下,哪种政策更能促使企业尽早引入新技术。他通过使用一个动态的设置,分析了两种政策工具下对新技术的采用动机,并比较了两种政策下采用技术后的直接效果,发现在输出需求是弹性的情况下,排放权交易能更早地促使企业采用新技术,排放权交易政策相对于碳税政策能够以一个较低的碳价格有效地促使企业采用清洁技术[58]。

总的来说,碳税政策和排放权交易政策均能在一定程度上促使企业开展技术创新。实行碳税政策后,能源价格升高,企业会降低相应能源要素的投入,而能源要素的稀缺促使企业革新技术,提高能源效率;另一方面,企业对于低碳技术的水平需求提升,使得低碳技术的发展遇到瓶颈,激励企业创新以满足需求。排放权交易充分利用市场的调节作用,减排压力较小的企业将企业多余的配额通过碳交易市场出售给环保投入不足或者减排压力较大的企业以获得收益,这对企业形成内在激励,促使企业创新绿色技术,不断改进生产工艺。

四、国内的借鉴与启示

考虑到我国幅员广大,东部和中西部的区域经济不均衡发展,能源结构和资源禀赋存在区域差异,碳税如何影响能源强度和经济增长,以及排放权交易政策能否通过节约成本来实现减排目标等均存在较大的变数[59-61]。如果我国仅实施单一的碳税政策,可能导致:

第一,影响产业的国际竞争力。碳税的征收势必会增加企业的成本,尤其是对于能源密集型的企业来说,如果参与到国际竞争中,高成本往往会导致企业在与那些未实施碳税或税率较低的国家的竞争中处于劣势,失去在国际上的市场份额,不利于企业的发展。

第二,碳税对我国不同地区的减排作用及对经济的影响程度不同。中西部地区如贵州主要以采掘业为主,煤炭资源丰富,对这些地区实施碳税的减排效果明显,但由于征收碳税增加了企业的成本,会对这些地区的GDP增长起到明显的抑制作用。而东部地区经济发达,如广东主要以制造业为主,其对二氧化碳排放的贡献不大,碳税的实施对东部地区的减排作用有限;但由于东部地区资源缺乏,靠其他省份调入资源,在其他省份因为产品成本上升而降低产量的情况下,东部地区反而会获得更强的产品竞争优势。由此可见,碳税对不同地区的影响效果不同,征收碳税时要考虑差别税率等政策。

第三,碳税会造成产业的转移。一方面,碳税的实行阻碍了我国缩小东西部差距的进程。基于区域经济发展不协调的国情,近年来,我国加大对中西部的扶持力度,努力缩小东西部差距,沿海地区大量的传统产业向中西部转移。碳税的征收会使得原本打算迁往中西部的产业成本增加,这些企业可能更倾向于与周边一些没有征收碳税的国家合作,造成我国资本的流失,同时也阻碍了我国缩小东西部差距的进程。另一方面,碳税的征收还可能造成国内某些税率较高、环境标准较高地区的企业转移到税率较低、环境标准较低的地区,使得前者的碳减排在一定程度上被后者抵消,从而阻碍我国碳减排总体目标的实现。

基于单一碳税政策存在的问题,笔者认为,结合碳排放权交易政策的实行可以弥补单一碳税政策的缺陷。首先,在国际竞争力方面,利用碳排放权交易政策管控那些大型温室气体排放源,一方面通过保护本国企业的竞争力提高工业企业对政策的接受度,减少政策实行的阻碍;另一方面真正起到减排的作用,对于一些能源密集型企业也能取得良好的减排效果。其次,在产业转移方面,由于东部地区减排压力较小,分配得到的初始配额要远少于资源丰富、减排压力大的中西部地区,为实现减排目标,东部地区的企业需要向中西部地区购买大量的配额,从而使得大量的资金从东部地区转移到中西部地区,中西部地区的企业可以运用这些资金投资减排技术的引进和研发,因此,碳排放权交易的运行避免了实行单一碳税造成的产业转移,在实现减排目标的基础上缩小了东西部的差距。

中国的碳减排政策实践始于碳排放权交易。2012年9月,国家发展和改革委员会确定了从2013年开始在七个省市陆续开放碳交易试点;2016年,四川和福建两个非试点地区的碳市场相继开市。此外,国家发改委于2017年12月印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》的通知,方案明确了全国碳排放权交易市场建设的原则。目前,我国碳排放权交易市场涵盖两类基础产品:一类为碳排放权配额,另一类为CCER。截至2018年10月,我国碳交易试点地区的碳排放配额成交量达2.64亿吨二氧化碳当量,交易额约60亿元人民币[62]。刘传明等人的研究证实了碳排放权交易试点的实施有效降低了二氧化碳的排放[1]。高艳丽等人也证实了与强制性减排政策相比,碳排放权交易政策的实施效果更优[2]。

国内碳排放权交易实施至今,虽然在碳减排方面取得了一定的成效,但是仍存在部分突出问题:首先,受政府管理成本和企业交易成本的影响,碳排放权交易目前主要针对大型的碳排放源,可调控范围相对较窄[13];其次,在碳排放权交易制度下,我国企业主要通过减少产量这种短期行为来减少碳排放,而非通过引入减排技术来实现长期的减排[3];再次,当前碳排放权交易试点交易信息透明度不高,可能会存在公平分配的难题[10]。由此可见,单一碳排放权交易制度无法长期有效地降低碳排放,当中存在的问题和不足也需要引入碳税制度来弥补。吴力波等的研究也表明,碳排放权交易更适用于现阶段中国实际,而随着未来我国减排力度的增强,需要进一步考虑将碳税引入我国减排体系中[63]。此外,石敏俊等基于动态CGE模型,发现复合的碳排放权交易和碳税政策减排成效明显且成本适中[64]。

除此之外,考虑到复合政策实施的前提条件,借鉴国外发达国家减排政策的实践,亟待做好如下工作:

1.对公众接受度进行调查

公众接受度是政策顺利实施的关键。工业部门对政策接受低主要基于碳税实施对工业竞争力的影响。因此,在实施复合政策时,可以借鉴英国规避政治阻力的措施,采用税收返还的方式保持税收的中性。同时在碳税和排放权交易的管控范围上借鉴欧盟的相关经验,通过碳排放权交易管控大的排放源以规避政治阻力。而民众对碳税可接受度较低的主要障碍之一是缺乏对碳税的认识,政策设计时考虑到民众的可接受度以及将碳税的收入专款专用于环境政策可能会得到更多的支持[65]。因此在引入碳税和碳排放权交易政策之前,要通过讲座、培训等形式对公众及企业普及相关的知识,提高公众的环境意识,使其了解两种政策的运行机制。澳大利亚碳税政策的实施便是一个典型由于缺乏民众支持而失败的例子。澳大利亚碳税的实行导致家庭和企业的电价不断升高,加大了民众的负担,还出现了对大多数澳大利亚工人从碳税中降低边际税率形式的不经济“双重红利”[66]。碳税和排放权交易政策的实行必然会增加企业或家庭的成本,政府在确定税收收入用途时应考虑将部分收入通过补贴或减免等退回给企业、家庭以减少其负担,提高政策的接受度。

2.检验能源市场的结构

根据林佩顿(Limpaitoon)等人的相关研究,实施碳税或排放权交易时不同的市场结构将对能源的价格和数量产生不同的经济效应[43]。一个完全竞争的市场结构和一个不完全竞争的市场结构相比,总是能产生更好的经济和环境效益。而结合我国的国情来看,国内能源市场大多是不完全竞争的结构;在不完全竞争的市场环境下,引入碳税会比碳排放权交易政策导致更低的能源价格。因此,我国在实行排放权交易政策之前,宜先引入碳税政策,促进能源市场的竞争,随后引入碳排放权交易政策,以获得更好的经济和环境效益。从能源消费结构来看,丹麦、芬兰等北欧国家碳排放的减少得益于煤炭燃料的消耗减少[26],但从我国现行的能源消耗结构来看,我国的能源结构仍然以煤炭为主,可替代的清洁能源尚未形成,碳税等环境税的引入可能会增加部分煤炭工业企业、高煤炭依存度地区的负担,因此,碳税的推行还应当与我国能源消费结构相适应。

3.税收收入使用透明化及合理化

英国学者西蒙·德雷斯纳(Simon Dresner)等人从公众和企业对于新政策反应的角度,运用采访、焦点小组访谈的形式对气候变化税实行之初的效果做了相关研究以期对政策的改革提出建议。他们发现公众和企业对于税收收入的用途缺乏信任,并认为将税收收入用于发展可再生能源和提高能源效率效果更佳[67]。英国气候变化税的实践为我国税收政策的制定提供了借鉴。在税收收入使用的环节,应保证收入的透明性,可设立独立于政府之外的专门机构管理税收收入,监管收入的流向,并公示使用用途,增加公众和企业对收入用途的可信度,促进政策的顺利实施。要合理使用税收收入。西方国家如丹麦,将税收纳入一般预算,来源于工业的税收收入全部返还给工业;还有国家用于奖励能源利用效率提高的企业或者用于降低个人所得税。综合西方国家的经验,结合中国的国情,笔者认为税收收入应当用在三个方面:通过减免或补贴的方式返还给企业、家庭;用于激励可再生能源的开发;对排放权交易提供资金支持。

4.建立完整的协调机制

目前我国缺乏关于两种政策结合使用和如何协调的研究,因此,笔者认为,国内学者可以在以上两个方面拓展研究,以期为政策的制定提供支持。从长远角度来看,我国应建立一套完整的协调机制,从征税范围、税率、税收收入使用、两种政策的监管部门之间的沟通等多个方面协调两种政策的实施,发挥两者的互补作用。例如在征税范围上,要避免产生双重征税的现象,确保碳税和排放权交易管控不同的排放源。在碳税税率的确定上,理论上讲,碳税税率应当等于碳排放产生的外部成本,但不同方法下的外部成本不同,而碳排放权交易下的交易价格恰恰反映了一定时期的外部成本,因此,碳税税率的确定可以参考碳排放权交易的价格。

5.复合政策应当与我国的经济环境相适应

我国当前未实施碳税制度,若要推行复合的碳税和碳排放权交易政策,需要考虑我国特殊的经济因素。首先,2018年中央经济工作会议明确指出我国经济面临下行压力,需实施更大规模的减税降费,因此,“税收中性”原则在碳税的实施过程中就尤为重要,吴斌等的研究也表明环境税制应遵循宽税基、低税率的改革总体思路[68]。其次,2016年3月中国政府公布不单设碳税,而是会将碳税安排在环境税或资源税等税种里作为一个税项[69],但是基于当前我国低碳经济背景和碳减排的紧迫性,单独设立碳税、直接对碳排放征税,更能强化税收对碳减排的调控力度[70]。再者,从北欧国家碳税政策演变历程来看,碳税政策在设计过程中很难充分兼顾财政税收的目的和降低碳排放的目的,易于被某一类需求所影响而产生偏向性[71],因此,我国在碳税政策设计的过程中政府各部门对碳税作用的认识需要得到统一,以保证碳税政策更具针对性和有效性。

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