习近平总书记指出：“我国发展仍处于重要战略机遇期，我们要增强信心，从当前我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心态。在战术上要高度重视和防范各种风险，早作谋划，未雨绸缪，及时采取应对措施，尽可能减少其负面影响。”
新常态是新挑战，也是新动力和新机遇，科学制定战略战术，就能化挑战为机遇，变新常态为新风景。同时，新常态对创新环保工作， 谋划“十三五”环保规划编制，具有重大的现实作用和深远的历史意义，是环保工作又一次重大理论创新和实践深化。
一、要全面把握和深入理解新常态
深入理解和准确把握新常态的内涵，是创新推进“十三五”环保工作的重要前提。新常态就是我国经济增长从高速进入中高速阶段的从容状态，揭示了我国经济发展阶段的新变化、新特点，强调经济发展既不能片面追求过去那种粗放的高增长，也还要保持合理发展速度防止经济惯性下滑。
新常态是美国学者对2008～2009年发生“大衰退”之后世界经济政治状态的一种描述和预测。
“新”就是“与旧质有异”，“常态”就是时常发生的状态。新常态就是不同以往的、相对稳定的状态。实质上就是经济发展告别过去传统粗放的高速增长阶段，进入高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段，基本特征是经济增速换挡、经济结构调整、政策思路转变。
第一，经济增速换挡，从高速到中高速。过去10年，我国GDP增速始终保持高增长，但从2012年起开始回落，告别了改革开放 30多年平均10%左右的高速增长，并连续9个季度处于7%～8%之间。且在未来5年甚至更长时间内持续下降，我国经济进入到一个更为稳定的经济增长过程当中，经济增长方式逐步由粗放的增长模式向集约的增长模式转变，这种减速换挡，是凤凰涅槃。
第二，经济结构调整，从失衡到再平衡。过去10年，以加工制造业为主的工业产能严重过剩，服务业产能却严重不足;投资和出口超常增长，消费占比不断下滑;东部沿海地区快速崛起，中西部地区发展滞后，导致结构问题比较严重。今后10年，必须通过优化结构创造再平衡的新常态。今年上半年经济数据显示，第三产业占GDP比重升至46.6%，最终消费对GDP增长贡献率达54.4%，投资为48.5%。区域多元化增长格局正在形成，城市群成为竞争主体，从各自为战到协同发展，核心是打破过去的一亩三分地思维，顶层设计、结构优化、协同发展，逐步实现一弓双箭的战略布局。
第三，政策思路转变，从西医疗法到中医疗法。过去10年，面对经济下行压力，决策者倾向于通过扩大投资等进行刺激，这种思路类似于西医疗法，一生病就要吃止疼药、打抗生素，对疼痛的容忍度低，我国历次产能过剩就是需求刺激的产物。十八届三中全会以来，政府在创新宏观管理思路、保持政策定力上下功夫，加快结构调整和转型升级，这实际上是一种全新的中医疗法，面对病痛，不再是简单的头痛医头脚痛医脚，而是休养生息、增强免疫机能，推行区间管理目标框架，注重定向调控、精准发力，发挥政策的协同效应，实现经济平稳增长。
中央决策层首次以新常态定义当下的中国经济，是对新阶段我国经济发展的战略定位，环境与发展密切相关，全面把握和深刻理解经济新常态，对于我们环保工作者刻不容缓。
第一，科学认识新常态。
必须正确认识我国经济已经步入一个不可逆的新常态阶段，要摒弃“速度情结”、“换挡焦虑”，保持平常心。
我国在总体上进入中等收入阶段以后，进入中高速增长阶段是必然的，是潜在增长率作用的结果。原有的以投资和资本扩张为主导、低要素成本驱动的粗放型增长模式已难以为继。当一个经济体成长起来后，总量和基数变大，每增长一个百分点，其绝对值要比过去大很多，维持永动式的长期高速增长是做不到的，而且资源环境也承受不了。伴随中国高速增长的不仅是收入水平的快速提高，还有环境持续恶化、能源依赖迅速增强，雾霾、水污染、土壤污染已成为中国人生活的一部分，这种牺牲环境、健康的方式已无法继续下去。从过去10%左右的高速增长转为7%左右的中高速增长是新常态的最基本特征。
第二，学会适应新常态。必须摒弃经济发展决策的传统思维。
新常态意味着经济增长总量指标的重要性下降，要改变过去以经济增长速度为目标的思维定式，也预示着长期以来唯GDP增长马首是瞻的政绩考核指挥棒将会淡化使用，片面追求速度而不追求质量的经济发展得到根本性的扭转。地方政府将更多资源和精力用于民生福祉方面。同时，新常态更加注重经济的长期可持续发展，应容忍和主动承受短期的调整甚至阵痛，努力让民众享受到更现代化的教育、更公平的经济福利、更公正的法治环境，这是衡量国家文明程度的最重要标准。
第三，积极应对新常态。
当前，我国经济处于增长换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期的“三期叠加”。新常态意味着经济发展动力将主要来源于改革创新和结构调整。使经济发展走上转型升级、提质增效的新路子。通过改革创新解决制约发展的资源能源、生态环境等瓶颈问题。进入新常态，也进入了转型升级的关键时期，打造我国经济升级版，就要爬坡过坎，从粗放到集约，从低端到高端，结构调整的任务更加艰巨。
新常态是对我国30多年经济增长规律的深刻认识，其保持合理增速的辩证思想是对历史与现实的深刻反思。新常态不是过去那种粗放的大干快上，而是有质量、有效益、可持续的发展;不是不要发展速度，而是要有合理的发展速度，经济增长要保持在合理区间。经济增长速度会出现一定程度的回落，但增长会更加平稳，结构会更加优化，资源环境会得到更有效地保护，民生会得到改善，社会和谐程度会得到提升。
二、新常态下环境保护的机遇与挑战
在推进向新常态迈进的过程中和未来新常态阶段，环境保护面临难得的机遇和严峻的挑战，机遇大于挑战，如果处理不好，就会让旧危机加重，新问题累积，错失改善环境质量的良好时机。
一是难得机遇。要充分认识到：(1)经济增速换挡，环境压力进入调整期。GDP增长进入中高速发展通道，第三产业成为拉动经济增长的主力，资源环境要素投入呈现下降趋势，总量和结构都在向有利环境保护的方向发展。(2)新型城镇化战略实施，污染物新增量涨幅进入收窄期。我国城镇化率已跨过50%的门槛，其增长率已从2009年的5.8%下降到2013年的2.2%，跨越了高速增长期，城乡更加统筹协调，更加关注节能环保和绿色发展，环境污染增量的增加相对下降。(3)能源日益清洁化，排放强度进入回落期。能源需求呈现“三低”(低增速、低增量、低碳化)特征，高耗能行业增长缓慢、能源强度控制增强等引发经济总量与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构正悄然发生变化，煤炭消费比重逐年下降，污染排放强度高位回落。
二是严峻挑战。要清醒认识到：(1)污染治理迟疑不决、患得患失，“万千滋味在心头”。国际经验表明，重化工产业进入平台期后但不会迅速回落。在经济下行、政府和企业资金捉襟见肘情况下，治理行动难免不够坚决，一些企业可能不上治污设施、上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排等。(2)布局性污染点状转移、面上扩张，“东边日出西边雨”。东部地区传统产业加快向中西部地区转移，区域梯度转移带来了资源消耗、环境污染空间结构的变化，承接地区高耗能、重污染企业转移集中区，工业开发区规模小数量多，治污设施不完备，环境污染排放呈加剧上升态势。(3)产能化解尴尬无奈、进退两难，“拔剑四顾心茫然”。近年来，许多产能由既落后又过剩转变为过剩但不落后，进一步淘汰压减将更多涉及非落后产能，拆除设备的法律依据不足，企业有较大的抵触心理，政府赔偿企业损失带来的财政负担显著加重。
7月29日中央政治局会议提出，发展必须是遵循经济规律的科学发展、遵循自然规律的可持续发展、遵循社会规律的包容性发展，这是新常态下经济发展必须遵循的3个规律。走向新常态的经济政策的制定，也将更加尊重这三个规律，这就要求我们在深化环保工作任务、健全完善环境监督、生态文明制度建设和构建社会行动体系等方面进行深入研究。
一是在深化环保工作任务方面，要坚定不移地强化环境质量管理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，坚持预防为主、综合治理，强化水、大气、土壤等污染防治，着力推进重点流域和区域水污染防治，着力推进重点行业和重点区域大气污染治理，着力推进颗粒物污染防治，着力推进重金属污染和土壤污染综合治理，集中力量优先解决好细颗粒物、饮用水、土壤、重金属、化学品等损害群众健康的突出环境问题。加大自然生态系统保护力度。实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力。严格按照优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发的主体功能定位，在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区，划定并严守生态保护红线。
二是在健全完善环境监督方面，要强化污染物排放总量控制，完善污染物排放许可制，规范污染物排放许可行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。大力推进排污权交易试点，加快实施各类排污指标的有偿使用和交易，加大排污权交易的组织机构和监管能力建设。贯彻实施新修订的《环境保护法》，健全与全面建成小康社会要求相符合的法律法规和环境标准体系，改革环评制度，以环评作为结构调整的调节器、绿色转型发展的助推器，强化源头管理。扎实构建科学的环境监督体系，将各级环境保护主管部门对全国环境保护工作实施统一监督管理落到实处，加强对下级人民政府及其有关部门环境保护工作的监督，深化对企业的环境监督，严格环境执法，不断提升环境监测、预警和应急能力。
三是在生态文明制度建设方面，要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度。建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法。严格环境保护的绩效考评制度，建立体现生态文明要求的指标体系、考核办法、奖惩机制。加快建立国土空间开发保护制度，建立资源有偿使用制度和生态补偿制度，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度，编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产行政审计和离任审计。加大环保投入、发展模式和机制创新，大力发展生态金融，建立稳定长期的支持政策和支持方向，大力发展环保战略性产业。
四是在构建社会行动体系方面，要积极宣传、推动落实新修订的《环境保护法》对公众环境权利与责任的履行。合理利用网络化、信息化的平台与传播力量，加大公众、新闻媒体等对政府环境保护工作的监督、评价力度。将生态优先价值观作为公众道德体系重要组成部分，大力宣传、倡导可持续消费的生活方式，适时组织开展全民环保绿色进步行动。引导环保社会组织有序发展。
三、对编制“十三五”环保规划的思考
(一)关于规划编制的历史背景
对编制规划的历史背景做出理性分析、科学判断，是编制好一个规划的关键所在和理论基石。通过对比发现，“十三五”环保规划的编制与之前30年所编制的环保规划的历史背景有着很大不同，体现在“一个历史坐标、两个检验标准、三个根本基础”：
一个历史坐标，即十八大提出的在中国共产党成立一百年时全面建成小康社会，实现经济持续健康发展、人民民主不断扩大、文化软实力显著增强、人民生活水平显著提高和资源节约型、环境友好型社会建设取得重大进展等五大目标。这个历史坐标，就要求我们必须科学谋划“十三五”环保规划的目标指标，既要满足对全面建成小康社会目标的新要求，人居环境明显改善，还要脚踏实地、能够达成。
两个检验标准，即人民群众是否满意，坚持以人为本，认真回应人民群众的迫切愿望，切实维护群众环境权益，以群众的客观感受作为检验环保工作的关键标准;生态环境是否安全，以民族长远发展的环境支撑和保障能力的提升作为检验环保工作的基本标准。两个检验标准是编制“十三五”环保规划的立足点和落脚点。
三个根本基础则表现为：
政治基础：十八届三中全会明确提出要建立系统完整的生态文明制度体系，深化生态文明体制机制改革这是编制“十三五”环保规划的政治基础。
法律基础：新修订的《环境保护法》。围绕贯彻落实新修订的《环境保护法》，实行最严密的法治，强化依法治国、法治管理，为生态文明建设提供可靠保障。这是编制“十三五”环保规划的法律基础。
经济基础：新常态。新常态意味着中国将适当的放松经济增长速度的目标，逐步将焦点集中于经济增长质量的提高。中国将进入经济结构更加优化、经济增长质量逐步提高的新模式之中。这是编制“十三五”环保规划的经济基础。
此外，还有空气、水和土壤等三大行动计划的坚强工作基础支持，我们将努力做好“十三五”环保规划编制与三大行动计划的有机衔接，确保工作安排、任务落实和技术环节无缝对接。
(二)关于规划的目标
综合考虑环保现阶段特点和“十三五”期间经济社会发展趋势，初步考虑是：到2020年，主要污染物排放总量显著减少，人居环境明显改善，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，生态文明制度体系基本建立，生态文明水平与全面小康社会相适应。
水环境质量方面，全国主要河流基本消除劣Ⅴ类水体，城市水体基本消除黑臭，城镇集中式饮用水水源稳定达标(背景值超标除外)，现状水质优于Ⅲ类的水体持续改善，近岸海域水质保持稳定。大气环境方面，全国城市细颗粒物浓度持续下降，优良天数逐年提高，大幅度减少重污染天气，空气质量达标天数提高。
土壤环境方面，农用地土壤环境得到有效保护，建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤环境管理体制机制基本健全，土壤污染恶化趋势得到遏制，受污染土壤得到休养生息，工业污染场地再开发健康风险得到有效控制，部分地区土壤环境质量得到改善，全国土壤环境状况稳中向好。
生态环境方面，生态系统维持稳定、生态服务功能有所改善。环境风险防控方面，重特大突发环境事件数量显著下降，对生态环境的影响和破坏明显降低，环境应急管理体系基本完善。核安全方面，核设施安全水平进一步提高，放射性污染防治水平全面提升，辐射环境质量继续保持良好。
(三)关于规划的指标
总体思路是以环境质量改善为主线，以治污减排、风险防范、空间优化、制度建设为手段，适应社会公众对环境的期待，建立国家、区域、城市相结合的目标指标体系。
一是以环境质量改善为主线。建立环境质量改善为核心的指标体系、污染控制体系和评估考核体系。进一步完善总量控制指标体系，考虑工作基础和发展需要，经过科学论证，调整约束性和预期性指标。建立以全过程管理理念贯穿的环境风险防控考核指标体系，将突发环境事件数量及预案备案、信息报告、事件调查处理等作为考核指标。
二是构建全要素的指标体系。力争实现水、大气、土壤、生态系统等全要素管理，加强国家目标、区域(流域)目标、省市目标、重点单元目标的衔接。
三是体现分区分类管理。依据污染物传输规律、环境功能定位，结合经济发展与行政管理等要素，划定不同类别的管理区，分区域、分类别、分层级确立国家层面中长期环境保护目标和重点区域环境控制目标。因地制宜设计区域性总量控制指标。
四是突出可达可控性。综合考虑我国社会经济发展和环境保护的历史阶段、环境保护和管理工作基础、经济技术可行性以及政府事权、指标的稳定性等因素，把可达可控作为核心命题，以技术可行、经济可承受、环境质量响应3个角度进行深入分析论证，强调目标指标和任务措施的匹配。
五是提高指标的预见性。在指标选择上，在注重可监测、可统计、可考核的同时，对部分影响长远，但目前监测统计基础薄弱，不具备监测评估基础的领域，也考虑提炼引导性指标，为下一步的工作奠定基础。
作者系环境保护部规划财务司司长
原标题：应对新常态，科学编制“十三五”环保规划
