工业污染场地主要是由工矿企业生产过程中“跑、冒、滴、漏”及三废排放的长期累积、废水废液偷排、漏排、固体废物的不规范堆存处置以及突发环境事故造成的。相对于大气、水污染防治而言，场地污染防治在我国是一新兴领域，目前正处于起步阶段，面临法规、管理规则、责任、资金、技术等一系列问题，亟待顶层设计，系统防治。
我国工业场地污染现状
我国废弃工业场地数量巨大，土壤环境问题突出。
随着我国工业化和城镇化进程，以及国家化解产能过剩矛盾、调整优化产业结构及老工业区整体搬迁改造等工作的部署实施，大量工业场地被废弃或用于商业开发。据不完全统计，2001—2014年，全国有十多万家企业关停或搬迁，遗留下大量重污染的搬迁企业场地，相当一部分属于污染场地。2014年4月《全国土壤污染状况调查公报》发布，结果显示工矿业废弃地土壤环境问题突出，在调查的81块工业废弃地的775个土壤点位中，超标点位占34.9%，主要污染物为锌、汞、铅、铬、砷和多环芳烃。
工业污染场地环境危害突出，治理修复难度大。
工业污染场地危害集中表现在危害人居安全、危害职业安全、污染生态环境、影响社会稳定四个方面。近年来，出现了再开发场地施工工人中毒、兰州自来水污染、新开发小区业主集中抗议等一系列危害公众健康、饮用水安全及社会稳定性事件的发生。与此同时，一些污染物在土壤中很难自行消除，且具有累积性。若不及时采取风险防控或治理修复行动，随着时间推移，存在场地污染范围扩大、变深的风险，对生态环境和人民生命财产构成潜在威胁，未来的治理成本也将逐年增加。
我国工业污染场地管理面临的问题
目前工业污染场地带来的看不见或潜藏的风险已经引起社会各界广泛关注，加强污染场地管理势在必行。但是，我国工业污染场地环境管理处于起步阶段，目前面临诸多难题。
认识不足，工作基础薄弱
我国政府、企业和公众对于污染场地问题的严重性、风险防范的紧迫性及任务的艰巨性认识尚不足。现有环境管理制度及日常环境监管中对场地风险防范考虑不足，缺乏场地环境监管体系及相应的配套措施;企业缺乏场地主体责任意识，日常生产中缺乏场地污染防范措施，存在超标排放、偷排漏排、固体废物堆存处置不规范等现象;公众对场地危害认识不足，难以发挥社会监督作用。
我国污染场地还处于底数不清、状况不明阶段，管理部门对污染场地土壤和地下水的污染类别、污染程度、扩散范围、治理状况、开发再利用情况等都缺乏了解，大体呈现开发一块管一块的被动应对状态，工作基础薄弱。耗时5年的全国土壤污染状况调查对大尺度的土壤污染状况有所反映，对于个案性很强的场地污染信息有限。
法规滞后，基本制度缺失
我国至今尚未有一部土壤污染防治的专项法律法规，场地管理相关规定文件多为意见、通知，且条文多为原则性、粗线条式的描述，法律强制力不够。环境管理部门缺乏管理依据和管理手段，监管受限。
污染场地管理的基本制度缺乏法律支撑，场地污染的责任判定体系未细化，责任追究原则还不具备可操作性;污染场地底数不清，缺乏污染场地档案备案及清单动态管理制度;缺乏可持续的资金筹集机制，无法保障场地调查评估与治理修复工作的开展。
监管多样，产业发展无序
在污染场地管理方面，存在监管主体、监管层级和监管责任不明确，联合监管机制缺乏等问题。在地方污染场地再开发管理实践中，环保、规划或国土部门是污染场地监管主体的情况均存在，管理部门多元但缺乏有效的联合监管机制;在管理层级上，省级、市级甚至县级环保部门负责场地治理修复监管的情况也都存在，监管水平差异明显。场地管理与环评、环保验收等现有制度缺乏有效衔接，尚未形成齐抓共管的合力。
在场地修复行业管理方面，缺乏对从业单位和从业人员资质和信用管理,缺乏适用的技术、设备。行业呈现大企业恶性竞争、小企业能力不足，从业者技术水平参差不齐的乱象。治理修复变身污染搬家工程，严重影响了环境修复战略新兴产业的健康发展。
标准不足，技术支撑薄弱
2014年7月起5项场地系列环保标准开始实施，调查、评估、监测和修复方案编制等过程有了原则性指导，仍然缺乏风险筛选值、修复验收、修复环境监理、长期管理、修复技术筛选与评估等方面的标准、规范、导则等技术文件，污染场地技术标准还未形成体系，对实际工作的支撑尚不足。
场地调查评估技术力量薄弱，行业从业人员经验少，专业素质有待加强;缺乏经济、技术可行的成熟污染场地修复技术，现有科研成果与管理、应用脱节，治理修复设施和药剂国产化率低，还未建立修复技术的筛选体系，缺乏污染场地治理修复示范工程，现有的技术支撑条件不能满足污染场地环境管理工作的需求。
责任不清，修复资金无着
场地污染者责任难以界定，尤其难以追溯历史污染者，是污染场地修复所面临的最大困境。现有的污染防治法规体系中，对于界定场地污染者尤其是历史遗留下来的场地污染者，污染者应承担的法律责任和义务、以及修复过程和结果法律责任的认定等问题均无明确规定，再加上企业多经历产权变更或改制重组，“谁污染，谁治理”在污染场地管理中很难落地。
污染场地的治理修复需要全面考虑受污染土壤及地下水的治理，耗资巨大。目前我国的有关法律体系尚不能保障污染场地修复工程的经费筹措，缺乏可持续的资金保障机制。对于一些高地价的城市，高昂的场地修复费用被消化在土地流转的费用中，由地方政府、开发商和购房者共同承担污染修复责任。对于低低价、或者历史遗留的无主场地，这种方式将难以适用。
国内外工业污染场地管理经验及实践
发达国家及地区污染场地管理经验
发达国家和地区均颁布了土壤污染防治的专项法律法规，在中央政府层面的环境管理部门都设有专职的场地污染防治管理机构。在专门立法中明确了场地各利益相关方的责任分担原则、建立了可持续的场地修复资金筹措机制、确立了基于风险管理的修复目标确定原则、制定了已有污染场地风险遏制及治理修复过程中二次污染防范制度、设定了保障场地修复行业健康发展所必要的规范管理手段，并制定了污染场地调查指南、风险评估规范、治理修复、验收等一系列技术规范文件支撑污染场地再开发利用工作的开展。
国内污染场地管理实践
国内的污染场地管理始于2004年北京的“宋家庄事件”，随后北京、重庆、上海、浙江、常州、沈阳等地针对辖区内遇见的污染场地再开发问题积极开展探索和实践。主要开展了四方面工作：一是出台规范性文件明确管理对象、责任主体、监管层级、监管主体和监管环节等基本内容，初步建立了污染场地调查评估、监测、治理修复、环境监理、修复验收等各环节的专家评审、技术文件备案的管理程序。二是针对目前阶段突出的污染场地再开发问题，围绕监管主体逐渐推进环保、国土、规划等多部门联合监管机制的落地,对相关部门的分工和衔接，提出了明确和具体的规定;三是发布地方性技术文件对调查评估和治理修复提出明确技术要求，支撑各环节管理工作的开展;四是针对本辖区场地修复出现的种种行业乱象，从从业单位名录和评审专家管理角度启动行业参与者的规范化管理工作。
目前国内已有一定数量的场地调查评估和治理修复管理经验，但管理实践中还未对污染责任落实、修复资金筹集进行深入的探索。环保部正在重庆、湖南、江苏常州和靖江开展试点。
场地污染综合防治的构建
场地污染防治总体思路设想
工业场地污染防治核心工作包括三个方面：一是从新建、在产和退出角度严防工业企业新增场地污染;二是保障污染场地再开发的环境安全;三是控制已有且暂不开发的污染场地环境风险，优先开展位于环境敏感区场地的污染阻隔和治理修复。
基于以上考虑，提出以下工业场地污染综合防治工作的总体思路：以保障和改善民生为出发点，以改善土壤、地下水环境质量和建设良好人居环境为目标，以产业转型升级和优化城镇布局为契机，坚持一个核心，用好两个抓手，围绕三条主线，强化四重保障，落实五项策略。即：以构建一个综合的污染场地风险防控体系为核心，以落实责任体系和社会监督为两个抓手，以在产场地、闲置场地和再开发场地环境管理为三条主线，以推进法规制度建设、创新市场机制、强化科技支撑、加大信息公开为四重保障，以“防新增、明已有、治突出、控长远、净开发”为策略，逐步扭转我国场地污染被动应对局面，切实保障人居环境安全和土壤、地下水环境安全。
图1：工业场地污染综合防治总体思路图
实施建议
加强场地污染防治工作需标本兼治，分轻重缓急推进。立足于“防新增、明已有、治突出、控长远、净开发”的基本策略，建议从以下4方面逐步推进落实场地污染综合防治体系。
建章立制，推进管理体系构建。加快土壤污染防治法和土壤污染防治行动计划的编制，实现法规政策和体制机制上的突破，加快责任界定及终身追究、资金筹集、场地流转强制调查评估、多部门联合监管、污染场地档案、修复环境监理、第三方验收、修复场地后期管理、场地信息备案及信息公开等基本制度建设，初步建立污染场地环境管理框架体系和基本法规制度。
排查摸底，锁定优先管控对象。筛选并确定易造成场地污染的高风险行业为重点排查对象，针对在产及拟搬迁企业场地和已关停、搬迁、破产企业场地，分类、分步开展场地环境污染状况排查;形成潜在污染场地清单，构建污染场地动态管理信息系统;基于场地环境风险初步评估建立污染场地优先管理名录，对环境风险较大的场地集中资源优先采取风险防控措施。
着眼预防，加强在产企业监管。严格对黑色金属、有色金属、皮革制品、造纸、石油煤炭、化工医药、化纤橡塑、矿物制品、金属制品、电力等高风险行业在产企业的环境监察和环境监测，督促企业建立完善的包含污染预防、事故应急和风险评估的场地污染预防预警体系。监督已有环保政策要求落实情况，排查环境风险源，加强在产企业监管，防范新增污染场地。
试点示范，引导行业健康发展。选择有基础、有意愿、有成效的地区，开展污染场地综合管理试点工作和治理修复示范工程，建立相关体制机制、管理制度和政策措施，提升污染场地环境监管能力;开展污染场地调查评估、治理修复、修复监理、修复验收等方面的培训，提升从业单位及从业者专业素质，推动社会主导的行业规范化管理工作;提出有利于污染场地环境监管的相关的金融、税费、价格等经济政策，促进技术标准体系的构建和国产化技术、设备、药剂的研发推广，推动场地修复行业健康发展。
(作者单位：环境保护部固体废物与化学品管理技术中心)
第一作者简介
臧文超，女，环境保护部固体废物与化学品管理技术中心副总工，高级工程师。中国环境科学学会环境化学专业委员会委员，全国危险化学品标准委员会委员，全国农药登记评审委员会委员。长期从事固体废物和化学品环境管理工作，现作为环保部在污染场地方面的技术支持单位，主要开展污染场地环境管理政策与治理修复技术研究。先后主持和参加了环境保护部发布的《化学品环境风险防控“十二五”规划》、《工业企业场地环境调查评估与修复工作指南(试行)》、《关于加强工业企业关停、搬迁及原址场地再开发利用过程中污染防治工作的通知》等文件编制;主持制定了包括土壤控制标准在内的销毁日本遗弃在华化学武器环境保护系列标准，并参与了相关处理工作。
原标题：臧文超：工业场地污染防治总体思路探讨
