在不少时候，政府发布的环境空气质量信息和民众的切身感受有差异，有损政府与民众之间的互信，这在很大程度上要归咎于环境监测体系的缺陷
尽管上世纪70年代以来，纽约市的环境空气质量有所改善，但大气污染仍然对当地居民健康构成严重威胁，2005-2007年，当地每年死于细颗粒物(PM2.5)污染的民众超过3000人。而且，纽约市的两个“最高”——单位面积PM2.5排放全美最高、人口密度全美最高——更加剧了大气污染对居民健康的损害。
为减少环境污染、保护居民健康，纽约市在2007年启动了该市第一个可持续发展规划(PlaNYC)。在该规划的实施过程中，为准确定位大气污染物的来源，从2008年12月开始，纽约市卫生局联合纽约市立大学皇后学院每年开展一轮覆盖中心城区5区所有社区的环境空气质量研究，即“社区空气质量普查”(NYCCAS)。
这一环境监测项目的研究成果被政府用于制定城市大气环境改善策略，被科研机构用于分析大气污染对居民健康的影响，被居民用于了解社区大气污染状况，其中的一些先进做法值得我国城市在大气环境监测中加以借鉴。。
监测点位的设置以居民健康为导向
随着雾霾等大气污染事件频发，普通民众越来越关注环境空气质量信息。然而，在不少时候，政府发布的环境空气质量信息和民众的切身感受有差异，有损政府与民众之间的互信，这在很大程度上要归咎于环境监测体系的缺陷。
纽约市的“社区空气质量普查”以对居民健康影响为导向设置监测点位，即在对人体健康有直接影响的地方布设点位和采样口，由此获得的数据更接近于民众的切身感受。
就大气环境监测采样口高度而言，我国相关标准规定，手工采样的采样口离地面高度应在1.5～15米范围内，自动采样的采样口或监测光束离地面高度应在3～20米范围内，若所选监测点位周围300～500米范围内建筑物平均高度在25米以上，采样口高度可以在20～30米范围内选取。而根据饶鹏辉和吴大卫(2013年)的研究，离地面15米处的环境空气中污染物浓度要比离地面1.5米处减少25～44%。在现行国内标准下，监测机构完全可以通过将采样口布设在高处，而人为地使监测结果变得更好。
但是，真正让居民感受到的、对居民健康有直接影响的环境空气是在近地面处，在高处采样获得的监测结果自然和民众切身感受有差异。在“社区空气质量普查”中，采样口被设置在离地面3～3.6米处，这一高度更能反映行人感知到的空气质量。
就大气环境监测采样口离交通线距离而言，我国相关标准要求采样口偏离交通线一定距离(如PM2.5采样口至少要距离交通道路边缘25米，在特别繁忙的路段，甚至要求距离交通道路边缘150米)，以避免车辆尾气对监测结果的干扰。
但是，真正让民众感受到、直接影响其健康的环境空气，恰恰在其出行会经过的交通线附近。在“社区空气质量普查”中，一部分监测点被布设在公交车站、轮渡口、交通要道交叉口，以真实反映民众在通勤或出行时遭受到的空气污染。
就大气环境监测点位密度而言，相对于以往的常规大气监测(纽约中心城区5区设置25个点位，我国大气环境监测点位的密度也与美国国家标准相当)，“社区空气质量普查”更加精细化，在2008年第一轮普查中，在社区层面(相当于中国城市中的街道)布设了150个点位。从2010年开始，监测点位有所减少，但也保持在100左右。更加密集的监测点位使研究者得以通过分析不同社区的大气污染差异来准确定位污染物的主要来源。
“社区空气质量普查”中监测点位的设置以对居民健康影响为导向，根据其监测结果制定的、针对性较强的大气环境政策，在增进居民健康方面取得了良好效果。
例如，2008年末至2009年初冬季的空气质量普查发现，在密集使用4号和6号燃料油的区域，大气中二氧化硫浓度比其他区域高出2.5倍，镍(PM2.5上附着的有毒金属)浓度比其他区域高出4倍。这一监测结果促使纽约市政府采取一系列行动，包括立法降低燃料油中的硫含量限值，强制规定所有燃料油中掺混2%的生物柴油，计划到2015年淘汰6号燃料油、2030年淘汰4号燃料油，以及在2011年联合社会力量发起“清洁供暖计划”(CleanHeatProgram)。
这些举措显著改善了居民健康：相对于2005-2007年，2009-2011年纽约市30岁及以上人群死亡人数因大气中PM2.5浓度降低而下降25.30%，40岁及以上人群心血管疾病住院人次因此下降23.80%，20岁及以上呼吸道疾病住院人次因此下降22.80%。
除了“社区空气质量普查”之类的专项监测，美国常规大气监测点位设置也比较充分地重视了对居民健康的影响。例如，美国环保部门将儿童、老人和有潜在疾病的人划为敏感人群(sensitivesub-population)，在此类人群较多的区域增加大气监测点位。纽约州环保厅就在公立小学和中学中设置了16个大气监测点位。
美国环保部门甚至会应特定社区组织或公民团体的要求，在该社区附近或其所关注区域设置大气监测点位，开展大气环境监测项目。例如，应“西纽约州清洁空气联盟”(CleanAirCoalitionofWNY)的要求，纽约州环保厅从美国环保署申请到一笔资助，开展了“托那旺达(Tonawanda)社区空气质量研究项目”。
充分调动和优化配置全社会环境监测资源
环境监测主要是环保部门的职责，然而，环保部门的力量是有限的，只有充分调动、优化配置环保部门以外的环境监测资源——政府中非环保部门和民间(第三方)的环境监测资源，才能获得尽可能完整的环境信息。在这方面，“社区空气质量普查”提供了一个环境监测中多方合作的范例。
一是政府内部的多部门合作。
在纽约政府体系内部，除环保部门以外，卫生、气象、水利、交通港口等其他部门也拥有一定的环境监测资源(人才、设备、知识储备等)，承担一定的环境监测任务。而在我国，环保部门往往无权使用其他部门采集的环境监测数据，也缺乏整合多部门技术力量合作开展环境监测的机制。相比之下，在“社区空气质量普查”中，纽约市卫生局、环保局和市长“长期规划与可持续发展办公室”等部门的通力合作取得了良好效果。
与通常由环保部门组织环境监测不同，由于“社区空气质量普查”重在分析大气环境对居民健康的影响。该项目由纽约市卫生局负责组织，动员若干医学领域专家，从健康效应角度出发设计监测方案、布设监测点位、采集监测数据。其研究成果被提供给环保局和市长“长期规划与可持续发展办公室”等部门，为纽约可持续发展规划中各项大气污染防治政策的制定与后评估提供科学依据。
在“社区空气质量普查”中，纽约市环保局与卫生局的信息合作是双向、互利的。一方面，环保局借助卫生局的力量获取环境监测数据及后续研究成果。另一方面，环保局派员参与卫生局组织的研究团队，提供本部门掌握的若干关键信息，主要是关于中心城区每台锅炉燃料使用和转换的数据，以用于计算每个监测点位1公里半径内的二氧化硫和镍等污染物排放量、减排量数据。
“社区空气质量普查”原本就是纽约可持续发展规划的一部分，其功能在于为该规划中大气污染防治行动的推进提供基础信息。作为专门负责该规划相关事务的市长幕僚机关，“长期规划与可持续发展办公室”在“社区空气质量普查”开展过程中发挥了一定协调作用，并派员参与研究团队，和来自卫生局、环保局等部门的专家合作开展纽约大气污染防治政策的后评估。
二是政府善于利用民间(第三方)环境监测资源。
随着环境挑战日益严峻，大量环境问题的“底数”亟待摸清，环境监测的任务量势必大幅增长，这与官方环境监测机构的编制刚性构成了一对尖锐矛盾。从“社区空气质量普查”的案例中可以看出，美国环保部门通过利用民间环境监测资源较好地解决了这一矛盾，还由此形成了一个第三方环境监测市场。除了弥补官方监测机构人力资源的不足，第三方监测机构还能在某些环节上发挥专业优势，提高环境监测的效率和质量。
在“社区空气质量普查”中，纽约市政府将相当一部分环境监测任务外包给纽约市立大学皇后学院，该机构在以下环节发挥了专业优势，提供了优质服务：研发适用于在街面上监测大气污染物的自动化仪器，包括为其编写软件和设计专用电池;利用自主研发的自动化仪器采集数据;开展实验室分析并进行数据质量控制;利用环境医学的原理和方法，分析大气污染物浓度及其变化对居民健康的影响。
在美国的环境监测中，绝大部分任务是被外包给第三方环境监测机构的，政府的主要职责是对第三方环境监测行业进行管理，如建立一套第三方环境监测机构(环境分析实验室)的认证和注册体系(准入制度);在需要开展环境监测任务时，政府就到市场上购买注册(Licensed或Certified)实验室的服务。
在纽约州，卫生厅还设置了“环境分析实验室认证项目”(EnvironmentalLaboratoryApprovalProgram)，获得认证的第三方环境监测机构所提供的监测数据可作为环境管理、环境争议解决、环境诉讼等的依据。纽约州环保厅则对私人大气环境监测站或监测网络的监测方案、设备安装和运行、数据报送、监测质量控制等进行监管，按照相关规范采集和处理的监测数据将被官方采用。在这种机制下，私人监测站或监测网络成为纽约州大气环境监测网络的重要组成部分。
环境监测任务的外包催生出一个第三方环境监测市场，在这个市场上，政府与民营资本实现了双赢。对于民营资本而言，政府开放了一个产业。对于政府而言，市场的竞争机制可以推动第三方环境监测机构不断改善服务绩效、提高服务效率。
更为全面的环境监测信息公开
在“社区空气质量普查”中，环境监测信息更为全面地向公众公开，一方面更好地保障了公众的知情权和监督权，另一方面让更多研究者可以利用这些环境监测信息展开科学研究，其研究成果反过来可以为相关部门完善环境管理提供支持。
在纽约市，环境监测信息公开细致到社区层面，某些监测项目甚至可查阅原始监测数据。在我国，公众一般可查询到城市层面的环境状况公报，最多可查询到一个市辖区的环境状况公报。而在纽约市，公众可在政府网站上查询中心城区每个社区的大气环境简报，包括环境空气中各种污染物浓度、来自取暖用油的大气污染物排放量、交通密度以及大气污染的健康效应(呼吸道和心血管疾病急诊人次、住院人次和死亡人数)。在“北河”(NorthRiver)硫化氢监测项目中，政府甚至将每一个点位的原始监测数据发布到网上，供民众查阅。纽约相关部门不仅向公众公开环境监测数据，还公开前端的监测方案和后端的研究成果。根据美国环保署颁布的相关法规，州环保厅每年要向其“大区管理专员”(RegionalAdministrator)提交年度环境监测计划，在此之前，要向公众至少公示30天。监测计划的公开，使民众不仅被动地接受大气监测结果，还能在一定程度上主动参与大气监测决策。
就后端的研究成果而言，在“社区空气质量普查”的官方网页上，公众可下载6个年度的“社区空气质量普查”研究报告，关于氮氧化物、二氧化硫、臭氧、黑炭、PM2.5及其上所附着重金属的专项报告，以及根据“社区空气质量普查”调研结果撰写的学术期刊论文。此类研究成果的公开，使民众不仅可以了解大气污染状况，还可以了解其变化规律以及对自身健康的影响。
对我国城市大气环境监测的启示
借鉴纽约市“社区空气质量普查”的经验，我国城市可以从以下几方面改进环境空气质量监测工作。
第一，以对居民健康影响为导向设置监测点位，开展社区(街道)层面空气质量普查。
相对于现有的常规大气环境监测，监测点位的密度需要提高，从而反映每个街道的环境空气质量。在每个监测点位上，采样口需要设置在对居民健康有直接影响的位置，如接近地面处、接近交通线处。在中小学、医院、养老院等敏感人群较多的地方，建议增设监测点位。
此外，建议设置一定程序，让环保部门在特定情况下根据社区组织的申请(如一定区域多个居委会的联合申请)增设监测点位，向其提供定向的环境监测服务。
第二，建立非环保部门环境监测信息报送环保部门的常态化机制，这有利于整合多部门的环境监测资源，充分发挥其功能、体现其价值。
可供选择的方法之一是，由同级人大或政府出台法规，要求卫生、气象等部门向环保部门报送所属环境监测机构采集到的数据。另一种方法是，由同级政府(或其秘书处、办公厅等)出面协调，促成环保与卫生、气象等部门签订环境监测合作协议。
第三，培育和规范第三方环境监测市场，通过购买第三方环境监测服务，克服官方环境监测机构人力资源不足的困难。
建议环保部门原有环境监测机构未来主要扮演市场监管者角色，从以下两方面开展市场管理：一是对第三方环境监测机构进行资质管理;二是对第三方环境监测机构的监测方案制定、设备安装和运行、监测数据报送、监测数据认可和采用等过程进行规范。
第四，通过与研究、咨询机构合作或购买其服务，对环境监测数据开展深入的后续研究，以充分挖掘其科学价值。
在环保部门自身人力有限的情况下，研究、咨询机构可帮助政府揭示污染物产生、转移、变化及对人体健康、生态系统影响的客观规律，以更好地指导环境管理实践。
第五，加大环境监测信息公开的力度。
不仅要公开环境监测结果，还需要进行环境监测方案公示，公开环境监测后续研究成果。不仅要公开城市层面的环境空气质量信息，还要制作和公开每个街道的环境空气质量简报。对于某些重点环境空气质量监测项目，还需要公开每个监测点位的原始数据。
作者简介：刘新宇
复旦大学经济学博士，现任职于上海社会科学院生态经济与可持续发展研究中心，并参与“资源与环境可持续发展”创新型智库团队。
原标题：刘新宇：大气环境监测数据是给谁看的？ ——纽约社区空气质量普查的启示
