在山西这样一个重污染产业集中的地方，应加快研究制定以环境质量改善为目标导向的环境管理政策，以环境质量为基准，形成山西省重点行业的污染排放标准，或行业特别排放限值，实现从以管控污染物总量为主向以改善环境质量为主的环境管理模式的转变。
作为典型的资源型经济省份，结构性的环境污染和生态破坏一直是山西实现可持续发展的桎梏，“十三五”期间，山西结合全国产业地域分工，仍需发挥资源优势，大力推进能源及相关产业发展，以煤炭为基础的工业结构重型化特征将更加明显。然而“高污染、高排放”的增长模式已经给山西带来沉重的环境压力，结构性污染问题严重影响着山西经济发展的质量和速度，阻碍了山西省环境质量改善的进程。
资源型产业结构转型缓慢，两高行业仍将高速增长
在超过半个世纪的发展中，山西形成了粗放型的经济发展模式，经济增长严重依赖于能源开发及其加工利用，产业结构呈畸形化发展。
特别是20世纪80年代，被国家确定为全国能源基地以来，山西省重点加快发展煤电能源、资源等优势产业，煤炭、焦炭、冶金、电力等产业在经济结构中占据重要地位。轻重工业比例由1985年的24.7∶75.3，变为2012年的5.6∶94.4，轻工业比重逐年降低，重工业逐步占据工业经济绝对主导地位(下图)。而重工业中，资源类产业又占据绝对优势，2013年煤炭、焦炭、冶金和电力四大行业占工业总收入的78.3%。
严峻的资源和环境形势令山西选择了经济发展的转型之路，然而，作为资源型经济的典型代表，山西的转型举步维艰。
首先，资源型产业对其他产业形成巨大的挤出效应。资源繁荣带来大量溢价收入，使得经济活动更加依赖于资源开发，同时资源产业的资产专用性强，沉淀成本高，导致所在区域的其他产业发育不良，由此形成了“资源挤压技术、挤压资本、挤压管理”的特殊发展路径，妨碍了工业化的正常推进，给区域经济发展带来很大的负面影响。
在资源型产业的挤压下，山西业已成型的纺织、机械、轻工、制药等行业长期处于贫血和失氧的窘境，高新技术产业规模小、水平低，仅相当于全国水平的1%左右，缺乏竞争力，对地区产业结构影响有限。产业单一化问题十分突出。
其次，“以煤为基”的产业链条延伸有限。长期以来，山西省煤炭工业仍以初级产品加工见长，虽然已在积极引导煤炭企业向非煤产业发展，煤电铝、煤化工取得了一定进展，但是主体新型产业发展不足，主要围绕“煤-电-建材，煤-焦-化工”等，产业链条延伸的广度和深度不够。煤炭巨大的经济价值不仅没有得到充分利用，反而给环境造成了较大压力。
再次，全国产业地域分工格局难以改变。自建国以来，山西省被定位为国家的能源基地，“十二五”期间，山西将在晋北、晋中、晋东建设三大煤电基地，变输煤为输电。同时，随着东部地区传统产业加快向中西部地区转移，山西已成为高污染、高能耗企业转移的集中区。
随着我国逐步迈入中速发展通道的新常态，产业结构调整力度不断加大，这将促进我国原有的发展动力面临深度调整，依赖煤炭消费增长的经济发展模式将发生转变。而随着煤炭需求的下降，山西省将被迫加快相关煤炭加工、利用、转化等产业链延伸，这又可能大大增加山西省面临的环境压力。“两高一资”的发展方式将是建设“美丽山西”的最大挑战。
结构性污染将持续加重，现有的环境管理模式难以为继
在山西，资源型经济引发了严重的环境问题——
资源环境超载严重。粗放的发展方式和落后的产业结构导致环境污染严重。部分地区资源环境超载严重，经济可持续发展的资源环境约束仍在加大。据测算，全省近70%的城区环境容量超载或严重超载;近45%的河流断面水质受到污染(Ⅴ类)或严重污染(劣于Ⅴ类);仅有的环境容量大多分布在地形复杂的山区，在利用上受到极大限制。有限的环境容量已承载不了山西省粗放的发展方式，经济发展面临环境容量的严重制约。“十三五”期间，全省煤炭消费总量仍将居高不下，清洁能源的替代利用率仍然很低。加快发展与环境保护之间的矛盾十分突出。
环境质量改善任务艰巨。2013年，山西省11个重点城市中只有3个城市大气环境质量达二级标准，PM2.5日均值达标率不足60%;地表水32%断面水质为劣V类;地下水开发总体上处于超采状态。山西省仍属于全国水体质量、空气质量较差的省份之一。同时，在全省因采煤造成的近5000余平方千米的采空区，产生矸石山1543座，累计堆存量11.4亿。经测算，“十三五”期间，采煤塌陷每年将新增面积330平方千米，化工产业集群发展带来的环境风险防控压力加大。
污染防治水平低下。污染防治的科学性、系统性不够，缺乏基础性研究。比如，面对复合性大气污染，由于对控制因子、排放源、化学转换等污染物形成机理研究不够，致使协同治理的针对性不强、措施不多，仍停留在“减排、停排、限产、限排”的层面。污染防治设施运行效率不高，环保生产、服务的市场化、专业化水平滞后。基层基础建设水平不高，基层环境执法人员不足、队伍不精、装备不强的问题仍较为突出。
要解决上述问题，我们认为，山西现有的环境管理模式必须转型，原因是——
资源型产业高速发展与环境管理方式不同步。近年来，山西省从省情特征和严峻的环境形势出发，关停、淘汰了大批土小企业，促使工业企业加速改造环保不达标的工艺。目前山西主导产业煤炭、火电、水泥等行业的污染治理水平，已经达到或超过国家先进水平。但这些产业仍然是造成山西主要污染物排放量居高不下的主要因素，也是环境质量改善的主要障碍，急需创新结构性环境污染治理途径。
总量减排与环境改善效果不匹配。“十一五”以来，山西省大力实施总量减排措施，对环境质量的改善发挥了积极作用，但减排效果与环境质量的改善不成正比，总量控制与污染减排的成效在环境质量的改善方面体现并不明显。究其原因，主要是现有的总量控制管理目标未能根据区域环境功能分区、区域环境质量目标等确定，造成“十二五”以来，完全达到环境质量目标的总量减排任务未能有效实施。对此，在开展总量控制管理时，应重点考虑当地环境质量的改善情况，构建与环境质量改善相匹配的污染物总量控制机制。
环境监测数据与群众感受不一致。“十一五”以来，山西已初步建立了覆盖全省的大气、水环境监测网络，但是由于现有监测位点少、布局不合理、代表性和覆盖面不足，一些地区倾向于获得更好的环境监测数据，监测项目范围不能满足重点区域人体健康影响暴露评价的需要，现有的环境评价所采用的浓度值、类别达标率等指标与群众主观直接感受方式存在差异，致使监测结果难以反映人民群众所处环境状况和质量，难以及时有效地向公众传达环境质量信息，形成“群众深受污染之害，而监测数据自说自话”的怪现状，出现监测数据与群众感受“两张皮”。探索和群众认知相互对应的环境质量监测手段和表达方式已经成为当务之急。
环境信息化水平与环境管理精细化需求不相适应。为了进一步防控污染，准确掌握污染源分布，城市、河流污染情况，企业污染设施运行情况，快速响应环境问题的管理模式势在必行。然而，由于缺乏统一的信息化建设规划和顶层设计，尽管环保部门已经建成了环境监测、应急管理、污染源监控等一系列应用系统，也积累了大量的环境信息资源，但这些系统的互联互通性差，信息资源交换难，造成大量的“应用孤岛”、“数据孤岛”，使得环保部门难以“及时、准确、全面”地获取各种环境信息，实现“看得见、反应快、抓得准、管得住”的环境监管目的，无法满足新时期环境管理与科学决策支撑的业务需要。
“十三五”环境管理转型，要从三方面探索环境保护新路径
山西所处的工业化阶段及其要素禀赋决定了偏重的产业结构将长期存在，山西不可能抛开现有的能源、材料优势和产业基础。因此，“十三五”期间，山西省基于资源型经济发展惯性的结构性环境污染仍将加剧，经济发展和环境保护的矛盾将进一步激化。现有的环境管理手段已经难以应对环境污染的严峻挑战，应从三个方面探索环境保护新路径：
1、以环境质量改善为目标导向，加快环境管理转型。
在山西这样一个重污染产业集中的地方，应加快研究制定以环境质量改善为目标导向的环境管理政策，以环境质量为基准，形成山西省重点行业的污染排放标准，或行业特别排放限值，实现从以管控污染物总量为主向以改善环境质量为主的环境管理模式的转变。
一是加快制定符合山西省实际的环境质量目标。确立环境质量改善管理的目标指标体系，作为全局性环境质量约束指标，加强指导和衔接，把环境质量改善的目标和任务落实到各市、县、污染企业和单位。将环境质量改善、维持基本安全的环境质量，作为各市、县政府必须提供的公共服务，把环境质量不降级、环境服务功能不退化，作为发展的底线和最基本要求，实现刚性约束。
二是加快制定适宜山西省的重点污染行业排放标准。污染物排放标准是环境保护各项工作的基础，应对高能耗、高消耗、重污染的行业实行严于国家的污染物排放标准，甚至是行业特别排放限值，以环境标准倒逼提升高污染产业的技术装备水平、管理水平和减排水平，最大限度地减少污染物排放，满足环境容量限制要求。
当前，山西省已经开展了这方面的实践，2014年8月，为实现山西省火电行业可持续发展，山西省政府下达规范性文件，要求火电实施超低排放，使燃煤机组达到燃气的排放要求，在此状况下，火电行业基本可以实现增加装机容量而不增加新的污染物排放。“十三五”期间，应结合火电行业经验，分阶段、分步骤地逐步提高重点污染行业排放标准，对于快速扩张的行业，实施超低排放标准，并加快推进主要污染行业超低排放标准的制定工作，使其逐渐走上法制化轨道，提升标准的权威性。
三是建立全面的环境质量管理的工作体系。完善排污许可和环境影响评价制度，通过排污许可和环评衔接排放标准与质量改善要求，对发展势头猛或正处于上升周期或与环境质量密切关联的电力、水泥、有色金属、化工等行业，根据产能、产量宏观调控需求，选择适合的行业特征因子，严格实施行业性总量控制和地方排放标准。
建立以环境质量改善为核心的政府政绩评价考核机制，提高生态、环境保护考核在地方政府政绩考核中的权重，将表征绿色发展的有关关键指标纳入各级党政领导政绩考核体系中。重视“绿色政绩”考核结果的运用，体现用人导向。研究制定主要领导干部任中、离任环境审计与生态环境损害责任终身追究制度。
2、推进新环保法实施，促进环境保护法制化管理。
目前所处的发展阶段使得山西想做好环境保护工作，必须长期保持执法的高压态势，尤其是面对山西主要污染行业排放标准逐步严格的背景，依法治污的重要性尤为突出。应以新修订的环保法实施为契机，加快推进相关配套政策措施的落地，充分发挥新环保法促进减排治污的效用。
一是建立完善执法管理体系，做到执法必严。“十三五”初期，应根据新环保法的实施进程，逐步制定山西省环境保护法实施细则，理顺司法、公安、环保部门在环境违法案件中的职责。针对环境违法，尽快研究制定按日计罚、查封扣押等新措施的执法规范，制定本省严格的罚款标准和处罚要求，解决“违法成本低、守法成本高”顽疾。
加强取证、鉴定、执法能力建设，提高环境司法鉴定权威，探索环境行政执法与刑事司法有效衔接模式，确保新环保法不折不扣地执行。逐步利用细化的法规条令替代行政命令，进一步明确政府在环境保护中的职能，明确国有企业环境违法行为的领导个人法律责任，营造国有企业和私有企业公平的环保竞争平台、大型企业和小型企业履行同样环保义务的公平守法环境。
二是不断提高环境执法能力和水平，做到违法必究。加强基层环境执法机构建设和队伍建设，加强环境执法行为的制度化、规范化和程序化建设，建立和完善环境执法调查取证制度、重大行政处罚案件集体审议制度等，保障环境行政执法的质量和有效性。
充分发挥公众参与、舆论监督在环境执法中的作用，加强对各类环境违法行为的全方位打击。强化部门执法联动机制，全面执法，进一步发挥环保部门实施统一监管的职能，积极支持其他有关部门依法行使环境管理权，建立和完善综合执法联动机制。
三是构建全社会生态环保诚信体系，降低环境保护管理成本。环保诚信缺失致使山西省环境监管任务负荷持续加重，并使得环保执法效果大打折扣。构建以企业诚信为重心的环保诚信系统，并逐步深化政府与个人行为的环保诚信，是山西走向生态文明的必选之路。
应全面推行严格的企业环保信用制度，将企业超标排放、偷排、漏排、环保设施运行状况、人为环境事故等，全部纳入企业信用记录。适时启动政府环保诚信体系构建工作，将政府年度环保目标完成情况、环保规划完成情况、公益环保设施运行状况、环境质量数据的准确程度、环境事故公布处理状况等，纳入各级政府环保诚信评价范围。对于环保信用水平低下的行政区域，要减少环保专项资金支持力度、严格项目审批。同时，建立环保咨询机构、从业人员的环保诚信监督体系，对丧失诚信的机构和个人要严格处置。
3、夯实环境管理转型的技术储备，积极推广科技环保战略。
科技是环境管理方式革新的主要载体，面对工业减排渐入瓶颈、环境管理日益精细化的形势，发挥科学技术在环境执法、污染减排、环境管理方面的支撑作用，是整体提升环保工作水平的重要途径。
一是加强环境保护基础研究。结合山西省实际，重点围绕大气、水、土壤等环境问题，开展基础性、前瞻性研究，增强对未来新问题的预测推演和预案筹备。开展循环经济、环境容量与生态环境承载力、生态经济布局优化、资源环境发展战略理论和应用方法研究。开展主要污染物以及特征污染物的环境容量研究，有效配置环境容量资源。研究适合山西实际情况的农村和矿山生态环境保护技术，针对本省土壤污染的典型污染物开展土壤修复技术研究与示范。
二是提升环境管理智能化、信息化水平。以法制环保的需求为导向完善监测信息网络，提升执法取证的自动化和精准水平。以杜绝执法行为的随意性为目的，建设具有监测与处罚信息披露、社会化监督、开放查询等多种功能的执法信息平台。全面整合现有环境监管软硬件能力，以支撑环境管理方式为导向构建全天候实时监控网络。
创新环保管理机制，实现环保执法、总量控制、环评审批、环境监理、排污收费、排污权交易监管等业务功能一体化管理。积极鼓励云计算、大数据等信息技术在环保领域的应用，实施现有平台数据融合，提升环境经济预测和决策水平。大力发展环境信息与个人终端的联网，以科技手段拓展公众参与途径。
三是完善环保科技的物质支撑。把环保产业的发展作为适应环保标准提升、严格环保执法的重要支撑，把培育环保产业作为优化产业结构、提升全省经济循环化水平的重要途径，加快环保服务业市场化进程，落实政府环保产业推进扶持政策。在环保产业发展过程中，既要注重发挥省内大型国有企业集团的优势，又要重视对省内外知名环保企业的引进，培育山西省环保产业发育的良好环境。
总之，围绕山西省结构性污染的核心环境问题，“十三五”期间，山西应抓住国家生态文明战略以及山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区建设的历史性机遇，以新环保法的实施为契机，以夯实环境管理转型的技术储备为保障，全面构建“以环境质量目标为导向”的新型环境管理模式，促进山西省“黑色经济”的绿色转型发展。
原标题：以问题为导向，还是以目标为导向？ ——关于山西转变环境管理模式的思考
