导读：本文为海绵城市专题报告，内容共分为四部分：我国城市水问题形势不容乐观、海绵城市建设有条不紊、PPP模式是海绵城市建设的主要方式、海绵城市投资空间广阔可撬动万亿资金。
我国城市水问题形势不容乐观
我国水资源短缺，地下水污染问题严重我国水资源的总量约为2.8万亿立方米，居世界第六位，但是人均水资源量不足2300立方米，约为世界平均水平的1/4。按照国际公认标准，中国目前有16个省(区、市)人均水资源量(不包括过境水)低于严重缺水线，有6个省、区(宁夏、河北、山东、河南、山西、江苏)人均水资源量低于500立方米，为极度缺水地区。此外，我国的水资源地区分布不均，长江流域及其以南地区国土面积只占全国的36.5%，其水资源量占全国的81%；淮河流域及其以北地区的国土面积占全国的63.5%，其水资源量仅占全国水资源总量的19%。
更为严峻的是，我国水资源污染严重。据环境保护部统计，全国423条主要河流、62座重点湖泊（水库）的967个国控地表水监测断面（点位）水质监测情况显示，Ⅰ至Ⅲ类、Ⅳ至Ⅴ类、劣Ⅴ类水质断面分别占64.5％、26.7％、8.8％。2015年，以地下水含水系统为单元，以浅水为主的浅层地下水和承压水为主的中深层地下水为对象，对全国31个省（区、市）202个地市级行政区的5118个监测井（点）（其中国家级监测点1000个）开展了地下水水质监测。监测结果显示：水质呈优良、良好、较好、较差和极差的监测井（点）比例分别为9.1%、25.0%、4.6%、42.5%和18.8%。以流域为单元，水利部门对北方平原区17个省（区、市）的重点地区开展了地下水水质监测，监测井主要分布在地下水开发利用程度较大、污染较为严重的地区，监测对象以浅层地下水为主。监测结果显示，地下水水质总体较差，易受地表或土壤水污染下渗影响。2103个测站数据评价结果显示：水质优良、良好、较差和极差的测站比例分别为0.6%、19.8%、48.4%和31.2%，无水质较好的测站。
我国雨水管理问题频现，城市洪涝肆虐
我国城市人口聚集度高、社会经济高度集中，这一社会形式使资源环境承载着巨大压力。我国在快速城镇化建设过程中，城市开发强度过高，大量硬质铺装改变了原有的自然生态本底和水文特征。而城市的快速发展使得我国城镇地区水资源需求日益增大，地下水的过度开采致使城市形成大范围的地下漏斗，恶化了整个水体环境。与水资源短缺形成强烈对比的是，我国很多大中型城市在强降雨时时常发生内涝灾害，“逢雨必涝、雨后即旱”已逐渐演变成我国大中城市的痼疾。
我国99%城市建设都是采用传统的“快排”模式，城市一般依靠地下市政雨水管网、屋顶雨槽、凸起路面、沿3%倾斜度的路面等设施将雨水排出。然而这些高度硬质化的排水设施使约80%的地表径流随市政雨水管道排出城市，自然水文循环被严重干扰。而我国已建成的大部分雨水管网老化，设计标准低，不能适应大规模的城市建设之后的城市雨水处理的要求，从而导致雨洪汇流时间缩短、径流量增大、洪峰提前出现、雨水径流速度增大（约为之前的3-5倍）等现象，更加重其自身系统负荷，成为引发强降雨的情况下城市发生雨洪灾害的主要原因。如表1所示，在2008年到2010年期间，有62%的城市发生过不止一次内涝灾害；有74.6%的城市年最大积水深度超过50毫米，成为名副其实的“水城”；有57%的城市发生内涝时，年持续时间在1-12小时之间。2012年到2014年三年期间，平均下来有57.6%的城市发生过内涝灾害。这些统计数据表明，我国城市水涝灾害频繁，因大雨造成的城市积水等现象日益增多，不仅造成巨大的经济损失，甚至威胁到国民的人身安全。
就在眼下，长江一带连续数日的暴雨使得我国许多城市的洪涝险情不断。今年洪汛期出现的洪涝灾害强度虽弱于1998年同期，但是已造成了严重的人员伤亡和经济损失。据气象局统计，入汛以来全国平均降水量比常年同期偏多23%，为1954年以来同期最多。这一情势带来的直接后果就是洪水总量比往年多34%，全国有222条河流发生超警洪水，26条河流发生超保洪水，66条河流发生超历史洪水，主要江河共出现23次洪水过程。而据国家防汛抗旱总指挥部办公室的消息，截止到7月3日，全国已有26省（区、市）1192县遭受洪涝灾害，农作物受灾面积2942千公顷，受灾人口3282万人，紧急转移148万人，因灾死亡186人、失踪45人，倒塌房屋5.6万间，直接经济损失约506亿元。由此可见，紧靠我国现有的工程防洪措施已经是不够的了，以‘防’和‘抗’为主的治理观念急需转变为‘防’和‘用’的有机结合。
除了引起洪涝灾害外，大量降水被市政排水系统直接排出城市还会导致城市的屋顶和路面上有大量泥沙、枯枝落叶、油脂、沉降污染物等的堆积，相应的雨水径流同时会冲刷屋顶和路面，携带大量污染物流入河流、湖泊等水体中。我国很多城市还未实现“雨污分流”，大量较为干净的雨水与生活污水混在一起，既增加污水总量，又增大处理难度。与发达国家城市的雨中无涝形成鲜明对比，我国在整治城市内涝问题上任重而道远。
海绵城市建设有条不紊进行
海绵城市是应对城市水环境问题的解决方案当前我国城镇化建设在飞速进行，城市数量和规模在持续上涨。如果继续按照传统的城市建设模式，现今城市化所带来的如内涝灾害等问题只会继续恶化，所以亟需实践出新型城镇化方案。在此背景下，“海绵城市”的概念在2012低碳城市与区域发展科技论坛上被首次提出，随后我国关于海绵城市的政策体系和建设方案不断地演进和具象化。
根据《海绵城市建设技术指南》描述，海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用。海绵城市模式参考国外的“低影响开发”（LID）和绿色雨水基础设施（GSI）等，旨在通过加强城市规划建设管理，充分发挥建筑、道路和绿地、水系等生态系统对雨水的吸纳、蓄渗和缓释作用，有效控制雨水径流，实现自然积存、自然渗透、自然净化的城市发展方式。理想状态下，径流总量控制目标应以开发建设后径流排放量接近开发建设前自然地貌时的径流排放量为标准。自然地貌往往按照绿地考虑，一般情况下，绿地的年径流总量外排率为15%-20%，因此海绵城市模式的目标年径流总量控制率最佳为80%-85%，比目前传统模式提高3倍以上径流控制率。径流污染控制也是海绵城市的目标之一，预期悬浮物（径流污染物控制指标）去除率可达到40%-60%。
海绵城市的雨水管理方式重点在于雨水的下渗减排和集蓄利用。其主要优点包括：1）通过对城市的合理规划和设计，地表径流汇流到河湖、湿地等自然海绵体以及下凹式绿地、透水铺地等人工海绵体中，减少了雨水蓄积带来的不利影响，减轻排水管网压力。2）通过人工或者自然海绵体对携带大量道路、屋面污染物的径流进行处理，减少对自然水体的污染，减低污水处理成本。3）保证雨水逐步下渗到土壤中或补充自然水体，减少城市建设对完整的自然水文循环的破坏。4）对蓄积的雨水进行综合循环利用，提高了水资源的使用效率。
海绵城市需要从全局上规划建设
海绵城市建设遵循生态优先等原则，将自然途径与人工措施相结合，在确保城市排水防涝安全的前提下，最大限度地实现雨水在城市区域的积存、渗透和净化，促进雨水资源的利用和生态环境的保护。在海绵城市建设过程中，应统筹自然降水、地表水和地下水的系统性，协调给水、排水等水循环利用各环节，并考虑其复杂性和长期性。海绵城市的构建包括低影响开发和绿色基础设施两个概念。低影响开发指在场地开发过程中采用源头、分散式措施维持场地开发前的水文循环特征，绿色基础设施是利用和模仿自然的进程来渗透，通过植物或蒸腾作用让水重新返回环境，或者在暴雨、地表径流等产生的地方重新利用它们。
海绵城市建设包含三大内容：
（1）对城市原有生态系统的保护——自然海绵体的保护和生态修复保护
原有的河流、湖泊、湿地、坑塘、沟渠等水生态敏感区，留有足够涵养水源、应对较大强度降雨的林地、草地、湖泊、湿地，维持城市开发前的自然水文特征。针对受到破坏的自然生态系统，需要通过一定人工干预的方式来修复，以保证一定的生态空间比例。其中涉及河湖的水体处理，土壤改良，生态修复等。
（2）生态恢复和修复——城市管网的改造与新建
对城市排水系统进行合理规划，使每次降雨的地表径流处于可控的范围。城市雨水管网系统是城市排水的基本保障。海绵城市雨水管网重在对径流的导流，促进雨水的回渗，保证雨污分流，并对部分雨水进行蓄积再利用。其中涉及大量的市政工程建设，给排水系统设计。
（3）低影响开发——人工海绵体的营建、雨水综合利用技术
按照对城市生态环境影响最低的开发建设理念，合理控制开发强度，在城市中保留足够的生态用地，控制城市不透水面积比例，最大限度的减少对城市原有水生态环境的破坏，促进雨水的积存、渗透和净化。渗、滞、蓄、净、用、排是低影响开发建设的主要理念，其涉及园林工程、管网设施系统等。低影响开发雨水系统的构建是海绵城市建设的核心部分，能够突出体现海绵城市的建设效果、企业建设的能力和技术。采用低影响开发技术建设的绿地造价要比普通绿地高出数倍，高回报率吸引了较为集中的低影响开发雨水系统相关产业的投资。
建设海绵城市不等同于简单的基础建设，海绵城市的建设规划需要系统论证以及政府部门的统一规划和协调，打破政府机关的“部门利益”和“行政区划”错综复杂的关系，在合作伙伴和执行单位的选择上也需要对其进行专业的考量和全局上的评估。同时海绵模式这一整体目标的实现离不开系统、科学的技术评估和精准计算，需要各有关部门提供一些已有项目的基础资料，但很多城市并不公开这些资料。这种各部门之间的协调和全局统筹的需求可能会成为海绵城市建设中的一个难点。
政策逐渐细化，稳步助推海绵城市建设
自2013年12月习近平总书记在中央城镇化工作会议中提出要建设海绵城市以来，经过接近两年多的政策预热，海绵城市建设已经进入稳步推进的状态。国家层面有关海绵城市建设的政策不断落地和细化，并覆盖从治理目标、建设技术规范到具体投资和财政支持方案等方面，海绵城市的建设得到了空前的政策支持。相关政策大体分为三类：
设立海绵城市的建设目标。2014年10月住建部印发《海绵城市建设技术指南》，首次提出雨水径流总量控制率指标，给各地海绵城市的建设提出指导意见，旨在从源头缓解城市内涝等现象。2015年1月国务院办公厅给出的《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出，到2020年，城市建成区20%以上的面积需要达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积需要达到目标要求。而在2015年底，“海绵城市”被认定为未来城市建设的重要考核指标之一。
推出国家财政投资方案。2014年12月财政部、住建部、水利部联合发布《关于开展中央财政支持海绵城市建设试点工作的通知》，提出国家财政专项资金助力海绵城市的建设指出，中央财政对海绵城市建设试点项目给予3年的专项资金补助，直辖市每年6亿元，省会城市每年5亿元，其他城市每年4亿元，总补助规模达210亿。同时还指明其余大额资金缺口主要需引进社会资本（PPP）融资，国家对采用PPP模式融资达到一定比例的地方，政府还将按上述补助基数奖励10%。此外，2014年下半年和2015年政府还出台了一系列促进PPP项目落地的相关政策，如《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》、《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作通知》等。
公布试点城市申请条件和名单。2015年4月财政部、住建部和水利部制定并公布了第一批16个海绵城市建设试点：迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门、萍乡、济南、鹤壁、武汉、常德、南宁、重庆、遂宁、贵安新区和西咸新区。之后各个城市陆续发布海绵城市建设规划方案，2016年第二批共14个试点城市名单也随后公布：福州、珠海、宁波、玉溪、大连、深圳、上海、庆阳、西宁、三亚、青岛、固原、天津、北京。
我国现有第一批及第二批海绵城市试点名单已经覆盖除内蒙古、西藏、青海、新疆、山西、黑龙江之外的所有省份，未覆盖省份降雨量或洪涝灾害较少。海绵城市试点所覆盖的省份在落实本省的试点建设后将开始逐步向省内推广。目前海绵城市建设和相关行业的发展开始呈现从中央到省级执行阶段的过渡阶段，各地方省市积极响应中央，陆续推出相关政策：
海绵城市建设效果开始显现
据住建部消息，去年16个试点城市三年实施计划试点区域总面积为435平方公里，共设置了建筑与小区、道路与广场、园林绿地、地下管网、水系整治等各类项目3159个。去年计划建设项目992个，其中已开工建设并形成实物工作量的项目593个，约占59.8%。在第一批16个海绵城市建设一年以来，部分项目已经完工并投入使用。从效果上来看，一些试点区域的内涝灾害情况明显减轻。常德市、西咸新区试点区域在50～60毫米的短历时强降雨时未出现内涝现象。镇江市、遂宁市试点区域在遭遇100毫米以上的暴雨时没有发生内涝灾害。厦门市经历了台风“彩虹”考验，试点区域已建成的项目没有发生积水内涝。池州市在今年降雨量比往年高出30%～40%的情况下，试点项目区域无明显积水点。各地居民对海绵化改造也逐渐从不理解转变为积极支持。
在海绵城市的建设过程当中，另一种声音也不可忽略。武汉在成为第一批海绵城市试点城市之前就已有投入上百亿的计划治理水利，但就在今年洪汛期到来之际，武汉又出现“看海模式”，导致对所投资工程效果的质疑声随之而起。虽然客观上从数据来看，武汉在6月30日至7月2日这几天的降雨量直逼1998年特大洪水时期的数据，但是对海绵城市相关项目的建设不能因此懈怠。另一个作为海绵城市试点城市的安徽池州目前也在近一段时间的强降雨中也发生了比较严重的洪害，截止到7月5日受灾人口已达101.14万人，直接经济损失超过17亿元。鉴于海绵城市的建设还在起步阶段，很多地区的试点还未广泛推广，具有海绵模式的地区没有形成规模连成片，所以对海绵城市建设的实际效果论证需主要参考今后几年的情况。
PPP模式是海绵城市建设的主要运营方式
PPP模式能助力解决海绵城市建设的资金问题
“PPP”与“各部门分段实施”和“城投”等模式相比有一个很大优点就是充分利用市场化竞争保证项目建设的专业性。我国财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》给出了官方定义：“政府和社会资本合作模式（PPP）是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过‘使用者付费’及必要的‘政府付费’获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化”。PPP模式现已成为政府推广的重点，2015年9月，财政部推出第二批206个示范PPP项目，总投资额达6589亿元，项目数量是第一批的近7倍，总投资额则是第一批的3.7倍。
2015年4月份财政部、住建部和水利部联合公布首批16个城市的国家级海绵城市建设试点名单，各试点纷纷推出投资计划，总投资需求在千亿元级别。以武汉、嘉兴、鹤壁、迁安、贵安新区、萍乡和池州这几个第一批海绵城市试点城市为例，政府投入中中央财政占主导地位，但国家及地方财政补贴只占比计划所需的33%。因此，靠PPP模式“借力”社会资本来填补海绵城市建设中的资金缺口被寄予厚望。
同年，国务院的《关于推进海绵城市建设的指导意见》也强调应积极推广PPP和特许经营等模式，吸引社会资本广泛参与海绵城市建设，并对海绵城市建设给予必要资金支持。2016年中央财政支持海绵城市建设试点工作明确了试点工作中采取PPP模式操作项目投资占试点工作总投资比例，以及这些项目工程量占试点工作总工作量的比例（按建成区面积计算）。明确PPP实施基础，包括是否吸引建设方参与合作等；还提出了合理的PPP方案，明确资源整合和打包方案，符合财政部PPP工作有关制度规范。各地政府也在积极探索PPP模式的推广。
不过不是所有的海绵城市项目都适合使用PPP模式，2015年4月财政部在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》中明确提出开展PPP项目要先通过财政承受能力论证。同时对PPP项目的责任识别、支出测算、能力评估、信息披露等方面都作了具体要求，如每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%，以保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险。
海绵城市PPP项目依赖政府补贴或付费
财政部鼓励使用PPP作为建设海绵城市的主要模式，主要以DBFO（设计—建造—融资—运营）、ROT(改建—运营—移交)、BOT（建设—运营—移交），BOO（建设—拥有—运营）和TOT（转让—运营—移交）等模式相结合，同时强调政府在项目中的责任，也明确政府和企业双方共享收益、共担风险和责任。PPP项目可采用多种付费方式，包括使用者付费模式、政府付费模式、可行性缺口补助模式（ViabilityGapFund/Subsidy）模式等。其中可行性缺口补助模式主要是指由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助，用来补贴使用者付费不足以满足社会资本或项目公司成本回收和合理回报。
根据财政部全国PPP综合信息平台项目库季报第2期的统计，截止到2016年3月所有已入库的PPP项目中采用使用者付费方式的项目接近一半，约47.6%，采用政府付费方式和可行性缺口补助方式的项目数分别占比28.6%和23.8%。相比之下，和海绵城市相关的项目中采用使用者付费模式占比仅约3.2%，约三分之二的项目采用可行性缺口补助。出现这种情况的原因是公众很难为环境服务等公益项目买单，企业很难收回投资成本。因此，海绵城市中的大量环境服务项目更多采用可行性缺口补贴或政府按效果付费模式。
提高PPP项目的落地率是重中之重
据官方数据显示，截至今年3月末，全国PPP综合信息平台项目库入库项目7721个，总投资87802.47亿元，落地率为21.7%。我们估算去年第一批海绵城市建设中非政府出资部分的计划投资完成比例为20.6%，与全国PPP项目落地率相似。考虑到海绵城市的PPP项目平均投资额度超过38亿，在市政工程大类里仅低于轨道交通，明显高于其它市政工程项目，如此的项目落地率说明社会资本对海绵城市建设的相关行业认可度较好，对收益前景的态度达到所有行业的平均水平。
但是不可否认的是，目前所能达到的落地率还有待提高。综合来看，社会资本进入环保等公共PPP项目的最大阻力为风险和盈利空间的不确定性。首先是政策变化带来的风险，私营企业通常会担心例如政府换届带来的政策不连续性，因为大部分项目期限都在15年以上，有些项目的期限则达到30年，在这些项目实施的过程中出现的政策风险很难估算。其次是项目运营风险，也就是未来受益的不确定性。无论政府付费还是可行性缺口补助，私营企业都需要拿到利润回报，而政府则主要看重于项目的公益性，目前部分地区的PPP项目就因年回报率达不到企业要求搁浅，所以可以平衡效益和公益的利润回报机制是整个项目能否最终落实的关键。最后还有项目的技术风险，即是否处理好“长期与短期”的关系。如企业只需承担短期的运营维护，则可能出现在企业在基础设施建设上降低质量减少成本的情况发生。而如果企业承担长期的运营维护后政府才接管，则对企业财务和债务偿还能力的要求会有所提高，增加了项目管理和责任分配的复杂程度，可能导致一些项目不能最终落地。
从财政部已入库的海绵城市PPP项目来看，超过一半的项目都采用BOT模式，同时大部分项目都涉及中长期合作，因此企业会倾向于高质量完成基础设施的建设，以减少日后的运营成本，这点符合政府期望。所以提高企业收益预期和稳定性成为吸引投资的关键。为了推动PPP模式的顺利推行，降低社会资本的疑虑，政府实施了一系列措施。2015年10月，财政部已于联合国内十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作（PPP）融资支持基金，总规模达1800亿元。财政部表示，该基金将作为社会资本方重点支持公共服务领域PPP项目发展，提高项目融资的可获得性。对于在PPP模式中获得项目的受益企业来说相当于增加杠杆，相关公司的业绩在2016年会受益更大。这种由财政部出资社会企业参与的方式也会为相关企业的业绩带来更大的弹性。为保证PPP项目融资顺利和推动海绵城市的建设，多地还建立了与引导海绵城市建设相关的基金。济南市政公用资产管理运营有限公司出资1亿元、济南财金投资发展基金合伙企业出资2亿元，成立了济南泉星建设投资管理运营有限公司，并组织开展了海绵城市基金工程14个项目的投资、建设、运行维护工作，目前已引进社会资本12.75亿元。这种靠政府引导的专项基金为引入PPP模式到海绵城市建设提供了可靠保证，也为社会资本带来更多的信心。
创新模式助力PPP项目推广
国外模式创新值得借鉴对政府债务快速增长的担忧逐渐孕育出PPP模式这种想法，而对PPP模式的大量尝试出现在上世纪90年代早期，直至现在很多发达国家也还处在对PPP模式的探索之中。各国政府也显示出对PPP模式的支持，如加拿大在1993年成立了PPP委员会负责对PPP模式的研究讨论宣传，俄罗斯颁布了很多专门服务于各类形式PPP项目的法律等等。
国际上一些PPP项目通过创新手段最终获得成功实施的经验值得我国学习。美国休斯顿成立了“土水可持续发展论坛”，用来教育和鼓励各种低影响开发的实践和改造。该组织意识到成功的低影响开发项目具有整体性和合作性，需要专业的设计、建设和法务团队，于是成立了方案设计大赛并给予获胜者15000美元奖励。该项比赛吸引了超过来自42个公司超过230名不同专业的人参加，最终优胜的项目设计方案交由专业协会审阅，并最终写进了政府的低影响开发指南并应用到了休斯顿地区的低影响开发项目中。此外还可以从“问题制造者”出发，将他们变成“问题解决者”。美国马里兰州自发成立了以保护一处温泉溪的志愿者组织，旨在帮助一些会污染到溪水企业制定可持续发展方案，例如汽车制造营销商。这是一个多赢的方式，汽车制造商找到途径减少排污，成功得到当地居民的支持，而政府也成功降低了污染，减少治污支出。
国外有一些优势是我们所不具备的，比如国外拥有大量专业的非盈利非官方组织积极参与，从这点上我国应多利用我国自有的优势，创新发展出自己的方式。
我国的PPP模式还在探索中
截止到目前，PPP模式对各试点海绵城市的建设已经起到了积极的推动作用，为多项工程提供了所需的大量资金。从一些案例可以看出，通过积极创新和制定合理的运营模式，企业参与PPP项目的积极性还是能被充分调动，这对推动海绵城市项目的建设有积极的作用。
迁安市将海绵城市可经营性项目和非经营性项目进行搭配，通过引进企业联合体的方式将超过19亿的项目打包，采用BOT和ROT方式与企业共同建设，项目完成后交给企业运营，并在营期到时收回。其中经营性子项目服务期均为25年（建设期为两年），除政府投资项目外的非经营性子项目的服务期为17年（建设期为两年）。这个项目包“肥”“瘦”搭配，政府占股比仅有20%。这个项目包囊括了城市给水厂、工业污水处理厂、生活污水处理厂等项目，让企业可通过对居民供水以及污水处理获益，充分调动了企业投入的积极性。同时迁安市还成立了全国首只海绵城市建设引导基金，已募集超过12亿。
迁安市的这种创新做法吸引了多家公司联合体的报价，保证了把项目交给专业的团队。例如，华控赛格控股的子公司北京清控人居环境研究院有限公司在流域治理、海绵城市及排水防涝的规划、设计、建设和运营，以及智慧水务和智慧环保的完整解决方案等领域有丰富的项目经验和项目储备，目前已获得11个子项目的特许经营权。迁安市这种运作方式值得其它海绵城市借鉴。
一些其它试点城市也采用了类似的做法，如遂宁市将300多个试点项目整合成6个工程包，通过市场化的手段和PPP模式引入资金、技术实力雄厚的合作单位进行总承包。贵安新区将污水处理厂网一体化项目整体打包，并在寻找PPP合作伙伴之前先委托专业咨询公司进行PPP实施方案编制、资产评估、财政可承受能力评估等工作。目前很多项目包已经整合完成，从目前的统计来看，虽然有流标或二次招标的情况出现，全国范围海绵城市相关项目的招标信息量在今年二季度明显增加，这也是各地对PPP模式进行积极探索的一个信号。
我国也有一些PPP推广遇到阻碍的例子，北京第十水厂自启动以来已经进入到18个年头，曾经作为一个经典的PPP项目被媒体广泛报道，但在建设期间经历过多次搁浅。该项目1998年立项，采用BOT建设模式，总投资约23亿元。但是后来北京申奥成功，大量企业外迁导致用水量下降，再加上北京首都机场占用建设用地等因素下，参与到其中的企业联合体退出。2005年北京政府决定继续实施，但却在一系列楼市飙升、市政用地规划等情况的发生又给水十厂的建设带来变数。据报道，2015年11月水十厂95%主题设施已完工，但因水无法引过来，导致20多亿的资产处于闲置状态。虽然目前北京市政府在积极推进项目的进展，但是这个项目还是不免成为PPP项目推广中的一个警钟，为后进的项目提供了思路。我国对PPP模式的使用还处在探索阶段。
国际经验可助力我国海绵城市建设
从全球范围来看，类海绵模式的建设有很多成功的案例，其中不乏一些有用的启示。
案例1：德国的“绿色屋顶”和“雨水费”制度
经过多年发展，德国的雨水利用技术已日臻成熟。目前德国主要的城市雨水利用方式包括屋面雨水集蓄系统、雨水截污与渗透系统和生态小区雨水利用系统。德国的绿色屋顶是屋面雨水集蓄的重要场地，为了推行和鼓励绿色屋顶的建设，德国国家和地方政府实施了以下措施：1．制定自然保护的国家法令，要求新建或改建建筑在规划设计时就要把屋顶绿化纳入其中；2．征地做建筑时，要找一块与建筑面积相等的地块做绿化以补偿；3．对有种植屋面的建筑降低征收市政排水费，例如对于裸露屋顶征收全额的排水费，对于做屋顶草坪绿化的减收50%，对于空中花园根据蓄水量减收70%甚至于100%；4．对种植屋面给予地区性补助，政府补贴50%的屋顶绿化工程费，有的城市补贴高达100%。
这些措施中最引人注目的措施便是对直接向下水道排放雨水的私人房屋或工厂企业收取“雨水费”，例如德国柏林按房屋或厂房的非渗水面积交纳1.84欧元/平方米的费用，科隆以建筑面积为基准每年征收1.1欧元/平方米的雨水排放费，同时对于采用屋顶绿化或雨水贮存及入渗设施等的房屋和企业给予一定的优惠政策。基于前两点，我国海绵模式的推广还未成熟，目前并不适宜出台一系列强制性的法规和政策，而后两点措施值得我国借鉴。当排雨和排污一样都要缴纳费用的时候，建设海绵城市相关设施对企业和个人来说相当于降低成本，可以带动海绵模式改造的积极性，同时收取的费用除了可以用作项目补贴外，还可以为公共设施海绵化提供资金。
当然在我国实施这种使用者付费方式可能受到的阻力不能被忽视，不过鉴于我国政策对排污的控制在收紧、水价改革势在必行和人们对水问题的关注度提升，未来对雨水的管理制度可期，长远看来会利好海绵城市的建设。
案例2：日本的“储雨装置”和“补助金制度”
日本是个降雨量较大的国家，但是因人口密度大，人均年降雨量仅为世界的平均值的1/5，人均淡水资源比较稀缺。日本的水资源利用效率比我国高很多，万元GDP用水量仅为我国的1/3-1/48，对雨水的利用经验值得我国学习。
相比德国，日本使用政府付费方式对雨水利用进行补助，例如东京墨田区在1996年开始建立促进雨水利用补助金制度，对地下储雨装置、中型储雨装置和小型储雨装置给予每立方米40-120美元的补助，对雨水净化器补助1/3-2/3的设备价，以此促进雨水利用技术的应用和雨水的资源化。日本的人均水资源量是我国的约1.5倍，但水价约为我国的3-4倍，所以提高利用雨水率相当于节省成本，是促进日本雨水利用的因素之一。
从我国的发展来看，已建城区并不配有也很难再新建相应的雨水收集措施，所以对于日本这种政府付费推动的储雨装置只能在未来城镇化的发展中予以规划。不过这种政府补助方式可促进企业自己投资建立储雨装置，对我国海面城市建设有借鉴意义。
案例3：哥本哈根雨洪的管理规划经验
哥本哈根中心城区雨洪管理规划需求和我国类似，从直接外排的传统排水模式改为以生态排水模式为导向通过蓝绿和灰色基础设施相结合的方式，不仅明显地降低了洪涝的风险，而且提升了城市整体生态格局和环境效益。
而在哥本哈根的规划采用了“成本效益分析”的方法，通过检验收益和成本，使得项目规划和公私责任划分更加公平和有力度。哥本哈根在进行海绵城市建设分析时，采用一系列假设条件为前提，对所有方案进行投资和运行费用和收益、社会经济成本和效益分析、敏感度分析和实施建议等一系列分析。社会经济分析包括建设成本、融资成本、运营和维护成本、空气污染收益、住房价格收益、税收成本与效益，以及损害的成本等多个方面。同时分析方法也考虑了房地产价格和海绵模式带来的生态空间之间存在着显著的正向对应关系，以及因市民改变生活习惯（如生态环境促使市民锻炼）而避免的保险赔偿损失也被统计在内。正是通过如此详尽的分析方式，一些初期投资大但是未来回报更高的方案不会被忽视，同时将多种经济效益考虑进去可以更好的吸引企业投入建设，如上述的情况就吸引到了房地产公司和保险公司的参与，对整个海面城市的项目建设起到有力的推动。
总之，从以上的案例可以看出，海绵城市需要各行业的人才进行全方位的统一规划、选择合理的模式和制定相应的措施，这既是难点又是优势。合理的建设方案既能吸引到私有资金的投入，也能创造出更大的社会经济效益，并且避免洪涝带来的损失。我国海面城市的建设需要从国际上吸取经验，因地制宜地探索出最适合我国特点的模式，从而解决海绵城市建设中融资难、收益低等问题。
海绵城市投资空间广阔，可撬动万亿资金
海绵城市可带动多行业发展
海绵城市的建设是具有综合立体性的系统工程，从规划设计到建造维护涉及到很多领域，例如城市规划设计公司，市政工程行业，园林生态修复行业，管道建材行业，防水涂料行业等。从2015年7月住建部印发的《海绵城市建设绩效评价与考核指标（试行）》中可以判断，透水路面及地下综合管廊建设、污水处理厂升级改造和生态水环境治理将成为各地的重点主攻方向。今年的政府工作报告中提出，2016年开工建设城市地下综合管廊地下管廊2000公里以上，而住建部则提出力争开工建设3000公里。按照济南4条干道地下综合管廊每公里约6000万元的造价来估算，仅管道建设就能拉动将拉动超过1400亿的投资。
同时海绵城市的建设还可能带动一些其它非直接相关的行业，以常德市穿紫河为例，当地海绵城市工程建设带来水环境的改善使周边房价从过去的2000元每平方米提高到近6000元。此外一些试点区域还提升了自身的景观效果，给当地旅游业创造了一定的经济效益。鉴于试点地区海绵模式的建设取得的显著效果，我们认为未来中央和各地政府会加大财政支持和继续推动细化相关政策，相应社会资本也会更加积极地投入进来。
海绵城市市场空间预计可达万亿
2014年全国城市建成面积统计结果为49773平方公里。住建部的《海绵城市建设的指导意见》指出，到2020年，城市建成区20%以上的面积达到目标要求；到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求。综合来看，根据去年16个试点城市计划投资865亿元，建设面积435平方公里，可以得出推广海绵模式需要每平方公里投资约2亿元。在假设城市建成面积无变化的情况下推算，到2020年投资总额可能达到约2万亿，到2030年投资总额可能达到约8万亿。如果考虑到我国城镇化率在不断增加，以上投资总额估算应再增加2-4%。如按每个城市投资额测算，根据第一批16个试点城市建设海绵城市的过往计划投资来看，平均每个城市投资额约是54.1亿元。我国共有332个地级行政区，一旦未来几年海绵城市建设在全国范围内全面铺开，那么拉动的投资总额可能达到1.8万亿。根据去年住建部统计结果，2015年实际完成约66%的计划投资，已开工建设项目占约60%的当年计划。如果假设未来几年实际投资和建设情况与2015年相类似，则未来几年总投资额度也可达1万亿以上。
截止到去年年底，超过70%的项目还处于未开工阶段，大部分第一批海绵城市试点地区都将项目建设和投资规划重点放在2016年，2016年海绵试点城市建设的计划投资额将比2015年多约83%。由此可推测，2016年相比2015年将会有更大的市场空间被释放。虽然2017年第一批海绵试点城市建设会普遍出现进入收尾阶段的情况，但是当前中央财政支持海绵城市建设试点城市又增加了14个，试点区域更具多样化，并且第二批试点城市很可能在2017年进入建设高峰，所以综合来看，未来几年市场空间不会减少，甚至在已有的基础上会进一步扩大。
除了海绵城市试点城市以外，很多非试点城市也开起了海绵模式的建设。例如，湛江将投资约46亿元建设22.82平方公里的试点区域，聊城计划投资11.7亿元建设约40平方公里试点区域，连云港也在筹划推动在当地推广海绵模式。非试点城市的建设和试点在省内的推广将会更加利好整个海绵城市相关产业。
总的来说，海绵模式符合我国发展国情，可解决我国所面临的水问题，亟需在我国城镇化建设中大力推广和建设。但是，我国海绵城市的建设在刚起步阶段，仅靠政府财政并不能满足如此浩大的工程所需要的资金。从国际上的经验来看，PPP模式是一个很有潜力的解决方案，为很多基础设施提供了所需资金。就我国PPP发展的现状来看，我国PPP的落地率还有待提高，PPP模式的推广还需要更加细化和具体的措施以及因地制宜的创新。但从目前来看，政府无论从政策上还是财政上都在鼎力支持海绵城市的建设和PPP模式的使用，企业参与的积极性也开始被调动。按目前的发展进度来看，到2020年建设海绵城市可拉动约1万亿的市场空间，一些技术储备足、运营能力强的企业将会受益。
原标题：海绵城市专题报告：政策多核驱动，建设有条不紊
