本文要点
“河长制”是解决水环境问题的一项制度创新。“河长制”，即由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。意见提出确保到2018年底前，全面建立省、市、县、乡四级河长体系，“河长制”的建立和落实情况也将纳入中央环保督察。河长制制度最大的亮点在于将水环境保护模式从原来的“多头管理”变为由河长统领、统管。
“河长制”要求地方领导兜底水环境保护责任，有益于调动行政资源。设立河长制，可以打破当前法律制度和监管体系的局限，让地方党政主要领导对水环境保护工作进行兜底。并能够牵头解决现有部门难以牵头解决的问题，对这项复杂的系统工程整体负责。地方党政一把手担任总河长或者河长，有利于调动行政资源，对不认真履责的人严格追责，有利于让急需解决的水环境问题以最短的时间得到有效解决，也可加快治理项目审批流程。
“河长制+PPP”协同规避水环境治理两大风险：源头控制和后端运营。(1)水环境治理的核心在于政府监管下对工业、农业、生活污染源头的把控，同时配合水环境治理工程，“河长制”推出前，政府效力不足。(2)当前的水环境PPP项目以治理工程为主：重建设轻运营。“河长制”作为水环境治理顶层设计文件，强化了政府对源头监管，并与PPP市场化融资手段结合，落实河道整治项目，总体推进水环境治理系统工程。以水质指标为评价核心的“政绩评价+付费评价”，可将地方政府和社会资本利益和责任目标绑定，降低项目运营风险。只有PPP项目的运营风险降低，后续现金流才能更稳定，PPP+ABS、银行信贷ABS才能更有序的推进。
“河长制+PPP”将提速水环境市场。财政部三批水环境PPP项目，总投资逾4800亿元;“十三五”规划城市内河黑臭水体治理中仅截污管网已需求逾1700亿元，“河长制”政策的推进将极大的加快水环境治理的进程，有利于增量PPP项目立项与存量项目落地。大平台公司可以不断扩大订单规模，小平台公司可通过分包及技术介入PPP项目，或依附大型企业实现转型和扩张。
正文部分
1.水环境污染改善不明显，治理压力较大
1.1“十三五”水环境监测加码，点位增加近两倍
2015年4月16日，《水污染防治行动计划》，即“水十条”发布，要求到2020年，全国水环境质量得到阶段性改善，污染严重水体较大幅度减少，到2030年，力争全国水环境质量总体改善，水生态系统功能初步恢复。
水环境改善具体指标为：2020年，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%以上，地级及以上城市建成区黑臭水体均控制在10%以内，地级及以上城市集中式饮用水水源水质达到或优于Ⅲ类比例总体高于93%。
“十三五”对地表水监测网络进行了重新优化布局，数量增加、点位优化，凸显对水环境监测的重视。我国已建立了全国性的地表水监测网络。“十三五”期间监测点位从原先的972个增加到现在的2767个(河流点位2424个、湖库点位343个)，其中，评价、考核、排名点位共1940个。
表1：“十三五”环境监测点位调整
资料来源：“十三五”国家地表水环境质量监测网设置方案
1.2流域水质污染依旧严重，整体改善不明显
我国河流污染情况依旧严重，整体虽有所好转，但2011-2015年期间改善不明显。根据2015年中国环境状况公告显示，长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河等七大流域和浙闽片河流、西北诸河、西南诸河的700个国控点位中;IV类占14.3%，V类占4.7%，劣V类占8.9%且主要集中在海河、淮河、辽河和黄河流域。海河监控点位水质劣V类达到39.1%，其中支流劣V占比更是高达44.0%。
按照“水十条”中2020年七大重点流域水质优良(达到或优于Ⅲ类)比例总体达到70%的标准。目前，海河、辽河、黄河、淮河、松花江五大重点流域均处超标状态，治理压力依然很大。
省界点位相比于非省界点位水质质量更差，污染程度更高。其原因在于，省界污染涉及两省、多部门，责任划分不易明确，且上下游、左右岸存在监管、执法均易出现不严的现象。
1.3湖泊、水库等水体污染、富营养化不可忽视
湖泊是重要的地表水资源，与人类的生活息息相关，富营养化不可忽视。2015年，开展营养状态监测的61个湖泊(水库)中，贫营养的6个;中营养的41个，轻度富营养的12个，中度富营养的2个。
根据2015年中国环境状况公告，“三湖”即太湖、巢湖、滇池均有不同程度的污染。重要湖泊(32个)，污染比例逾30%，重点水库水质情况较好。而根据2013-2015年数据比较，污染情况改善依然不明显。(注：优为Ⅰ类和Ⅱ类水质，良好为Ⅲ类水质，轻度污染为Ⅳ类水质，中度污染为Ⅴ类水质，重度污染为劣Ⅴ类水质。)
2.“河长制”是水环境治理的顶层制度
水环境治理是一项系统性工程。从“九五”期间的淮河流域治理开始，我国的水环境治理一直在探索建立科学高效的管理体系。经过多年的探索，我国已初步形成了流域水污染防治的“质量目标—总量控制—项目设计—投资保障”四位一体的水污染防治基本框架。
2.1“河长制”源于2007年无锡，已在8省市进行试点
水环境治理从总体看具有整体性、空间性、综合性和协调性等基本特征，均需由政府全面推进实施。作为一种具有中国特色的强化政府职责的制度，“河长制”应运而生。
“河长制”，即由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责辖区内河流的污染治理。“河长制”把流域目标考核细化到区域地方党政领导，明确了“地方人民政府及其负责人”，确定了其职责范围，深化落实了目标责任制。
“河长制”由江苏省无锡市首创。在太湖蓝藻暴发后，无锡市委、市政府自加压力的举措，所针对的是无锡市水污染严重、河道长时间没有清淤整治、企业违法排污、农业面源污染严重等现象。
表2：“河长制”政策发展历史进程
资料来源：光大证券研究所
“河长制”的效果也是明显的，全面覆盖无锡行政区划的79个考核断面达标率从“河长制”实施之初的53.2%上升至2008年3月的71.1%。而后，江苏、天津、浙江、福建、江西、安徽、北京及海南8省市，先后针对各自的水环境问题，试点“河长制”。
2.2“河长制”是解决水环境问题的一项制度创新
2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于全面推行河长制的意见》，标志着全国范围内推行“河长制”开始。意见提出确保到2018年底前全面建立省、市、县、乡四级河长体系。各省(自治区、直辖市)设立总河长，由党委或政府主要负责同志担任;各省(自治区、直辖市)行政区域内主要河湖设立河长，由省级负责同志担任;各河湖所在市、县、乡均分级分段设立河长，由同级负责同志担任。县级及以上河长设置相应的“河长制”办公室。
表3：国家层面“河长制”政策及配套文件
资料来源：光大证券研究所
全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求，是解决我国复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，是完善水治理体系、保障国家水安全的制度创新。
2016年12月14日，水利部、环保部，发布《关于全面推行河长制的意见》实施方案,具体工作包括：确定河湖分级名录、明确河长制办公室、细化主要任务、强化分类指导、明确工作进度。
把“河长制”的建立和落实情况纳入正在开展的中央环保督察。在2017年和2018年进行四次督导检查，具体时间为2017年5月、10月，2018年5月、10月。“河长制”制度最大的亮点在于改变原来的“九龙治水”、“多头管理”的水环境治理模式，而将责任落实到各级河长。同时，加强联防、联控对跨区域的河湖，明确管理责任。
在考核和追责机制上，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《生态文明建设目标评价考核办法》，每年评价一次，每五年考核一次。无论是评价、考核发现的水质变差问题，还是现实中发现的水污染事件，都要按照《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》的规定来追究地方党政领导的责任。
设立河长制，可以打破当前法律制度和监管体系的局限，让地方党政主要领导对水环境保护工作进行兜底，并能够牵头解决现有部门难以牵头解决的问题，对这项复杂的系统工程整体负责。地方党政一把手担任总河长或者河长，有利于调动行政资源，对不认真履责的人严格追责，有利于让急需解决的水环境问题以最短的时间得到有效解决，也可加快治理项目审批流程。
2.3案例：上海推进“河长制”，公布第一批河长名单
上海市政府创新推行“双河长制”。上海市以“河长制”的落实为抓手，推进各区落实水污染防治行动计划和最严格水资源管理制度等任务，确保完成工作目标。2017年底前将实现全市河湖河长制全覆盖，2020年基本消除劣V类水体。
2017年2月6日，上海公布了第一批河长名单。第一批公布的河长名单共涉及上海488条河道，包括：长江口(上海段)，黄浦江等31条市管河道(湖泊)，以及列入城乡中小河道综合整治的471条段(含15条市管河道)。共有334名各级党政领导担任各级总河长、河长。其中，省部级领导2名，厅局级(区级)领导73名，县处级(街镇)领导259名。
表4：上海市“河长制”方案中，河长及其党政级别对应情况
资料来源：上海市政府，光大证券研究所整理
上海市“河长制”工作整体方案：首先，全面建立河长制组织体系。成立市、区、街镇三级河长制办公室，建立河长办工作机制，分三批公布河长名单。其次，全面推进城乡中小河道综合整治，按照《关于加快本市城乡中小河道综合整治的工作方案》，采取五方面17项措施，推进471条段631公里城乡中小河道综合整治;最后，全面推进本市水环境治理工作。
3.“河长制+PPP”协同规避两大风险，提速水环境市场
3.1水环境治理两大风险：源头控制和后端运营
当前的水环境PPP项目并不能彻底解决水环境污染问题：
水环境污染的最大特点就是污染成因复杂、来源广泛，包括：工业废水及废渣排放污染、农业及渔业生产污染、生活废水及垃圾污染物污染、交通船运污染等。污染来源广泛，导致治理难度大大增加。因此，水环境治理一定要对污染源头进行控制，才能起到良好的治理效果。
当前水环境治理症结一——源头控制方面，政府效力不足：水环境治理是系统性工程，只有对工业源、生活源、农业源加以控制，同时配合整治工程，采取多手段、综合处理方式，才是水环境污染治理的根本解决之道，但源头控制又是政府的工作，且一般水环境PPP治理项目中并不涉及。
所以，水环境治理中，政府的作用不可忽视，只有把污染源头排查好、控制好、管理好，后端的整治工程、配套项目、运营能有效果，否则一切都为空谈。
表5：水环境综合治理方案
资料来源：光大证券研究所
推行PPP模式的目的是：1)政府职能转变，尤其是投资领域的职能转变;2)解决政府债务问题，广纳各路资金，缓解政府财政压力;3)吸纳民营企业在管理和技术方面的长处，以加快基础设施的建设和有效运营。
水环境治理项目建设一般以PPP方式进行。PPP模式既是一种重要的融资模式，又强调一种新的合作机制，即风险分担、利益共享。内容包括：
1)风险由最有能力控制一方承担;
2)承担的风险大小要与所获得回报匹配;
3)社会资本承担的风险应当有上限。
表6：PPP项目的风险
资料来源：PPP与资产证券化
当前水环境治理另一症结——水环境PPP项目重建设轻运营：PPP项目更多的是以整治工程+污水处理厂、管网工程打包实施，市场更多的是承包商，把项目拿下来，做工程，在里面赚一定比例的工程钱。而之后，建设风险向运营风险转移，虽然对工程公司有利，但政府一旦在源头控制不作为，后端运营、水质达标是非常困难的，风险较大，对整个PPP项目运营回款是不利的。
3.2“河长制+PPP”发挥“政策+市场”协同效应
“河长制”的发布，是对水环境治理顶层制度的一次重要的明确：
党政同责、一岗双责：明确河长的政治责任，将水环境治理放在重要位置;
执法体制创新：由多头管理变为河长负责，效率提高、资源调动更容易;
发挥政府监管效力：水环境治理源头控制的重要措施，执法力度会大大强化;
促进政策+市场协同：1+1>2，政策引导社会资本进入，鼓励治理工程采用PPP模式。
“河长制”+“PPP”的协同效应体现在目标一致、各取所长。单纯以PPP模式绑定政府和社会资本的利益及风险强度较为有限，因为政府更为关注的是政绩，所以在本质职责如污染源头防控力度可能会打折扣。而“河长制”恰好在政策上对政府予以约束，且中央对地方政府以水环境水质情况进行考核，地方政府重视程度会大大加强，措施也会更得力。
另外，地方政府的问题在于整治工程的资金，PPP模式提供了引入社会资本的模式，地方政府根据项目运营及水质情况给社会资本付费。PPP项目把其纳入政府预算，以10-20年回款的方式长期进行支付。后续出台的ABS等政策，可在融资层面给予社会资本更好便利。
综上，“政绩评价+付费评价”的核心在于水质满足要求，地方政府和社会资本利益和责任目标绑定到一起。从操作层面上说，政府发挥其执政管理优势，控住源头，社会资本发挥其资金和技术优势。最终提升运营质量，达到水质目标，降低风险。
只有PPP项目的运营风险降低，后续现金流才能更稳定，政府信用评级、PPP+ABS、银行信贷ABS才能更有序的推进。
3.3水环境治理是环保水处理行业主战场
截止至2016年12月31日，财政部入库项目11260个，总投资为13.5万亿元。与水环境相关的项目432个，总投资4867亿元，总投资占比约3.6%，单体项目平均投资约为11亿元。
随着我国工业化、城镇化进程的加快，环保治理思路将逐渐单纯的末端治理向过程控制转变，从原有的点源的防治防控到以改善生态环境质量为核心而转变。
鉴于“河长制”要求的2年内在全国范围内落实，且将其建立和落实情况纳入正在开展的中央环保督察，并强化环境质量考核及问责机制。我们认为“河长制”的执行，将极大加快水环境治理的进程，有利于相关PPP项目立项与落地。
对于城市内河(黑臭水体)的处理，国家也有明确的要求。根据，全国城市黑臭水体整治信息发布中心数据，超过70%的城市存在黑臭水体，当前，黑臭水体完成率仅为13.3%。“十三五”规划要求直辖市、省会城市、计划单列市建成区应于2017年底前基本消除黑臭水体。
根据《“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，“十三五”期间，需整治1992个城市黑臭水体，总长度5904公里。地级及以上城市黑臭水体治理中控源截污涉及的设施建设投资约1700亿元。
表7：“十三五”规划中对黑臭水体的治理要求
资料来源：“十三五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划
原标题：水环境系列（一）
