滇池治理有哪些创新性举措？

2020-09-02 09:18 来源: 中国环境报作者: 李佐军俞敏

滇池是我国最难治理的湖泊之一。自“九五”开始，国家连续4次将滇池列入“三河三湖”重点流域治理计划，累计投资逾500亿元。在这期间，虽滇池各类污染物浓度不断下降，但水质一直是劣Ⅴ类。

2015年习近平总书记视察昆明对滇池治理作出重要批示后，云南省、昆明市加大了治理力度，采取了一系列创新举措，取得了滇池水质从劣Ⅴ类提升到Ⅳ类的明显成效。尽管滇池治理仍在爬坡过坎的阶段，但其经验值得及时总结和推广。

近五年滇池治理取得连升两级的明显成效

一是滇池水质明显改善。2015年-2019年，滇池总体水质从重度污染变为轻度污染，实现了劣Ⅴ类到Ⅳ类的跨越式提升。2019年，滇池化学需氧量、氨氮、总磷和总氮四类污染物浓度分别为28mg/L、0.14mg/L、0.07mg/L和1.26mg/L，分别比2015年下降40%、65%、41%和45%。

二是滇池流域河流水质大幅提升。2019年，滇池流域全面消除劣Ⅴ类河流。环湖河流的国控断面中，Ⅱ类水质断面占33.3%，Ⅲ类占33.3%，Ⅳ类占33.3%。与2015年相比，Ⅱ类占比上升了27.1个百分点，Ⅲ类占比上升了20.8个百分点。

三是滇池流域水生态系统快速恢复。滇池蓝藻水华发生频次快速下降，中度以上蓝藻水华天数从2015年的32天下降至2019年的6天。同时，滇池物种持续恢复。2014年-2019年，滇池流域水生植物从241种增加到290种，鸟类物种从96种增加到138种，海菜花等植物群落重新出现，对环境敏感的天鹅、黑嘴鹳等水禽数量大幅增加，濒危的银白鱼等滇池特有物种逐渐重现。

滇池治理取得明显成效的原因何在？

滇池治理近5年取得水质连升两级的成效不是偶然的，而是昆明市在持续多年的治理基础上，采取了一系列创新性举措的结果。这些举措相互联系、相互支撑，发挥出了整体威力。

首先，以一定要治好的坚定决心治理滇池。自2015年1月习近平总书记视察云南昆明后，云南省委省政府、昆明市委市政府将滇池治理作为一项重大的政治任务来抓。昆明市委市政府把滇池治理作为“一把手”工程，本着对历史负责、对人民负责、对子孙后代负责的态度，把滇池治理作为重大工程、头等大事，切实抓紧抓好。在确定各河道、各行政区的水质提升和污染负荷削减总量目标时，只服从于滇池水质提升的目标要求，不会给经济发展目标让路，只针对实现经济目标确有困难行政区采取一定的政策支持，但绝不在滇池治理目标上打折扣。这充分体现了昆明治理滇池的坚定决心。

其次，建立统一调度和集中治理体制。滇池治理是一项巨大的系统工程，需要多种主体参与，整合各方力量，形成滇池治理合力。而不同主体间的权责关系，需要法律和制度来规范，这促使昆明市不断调整完善滇池治理体制。一方面，昆明市通过建立滇池保护治理指挥部，加强统一调度和集中治理。指挥部由市委书记任指挥长，负责研究制定滇池保护治理战略问题，安排部署滇池保护治理重点任务等；指挥部办公室负责制定和分解年度计划和任务、审议重点项目实施方案、督查督办工作推进落实情况等。另一方面，昆明市依托河长制建立了跨部门、跨行政区的联席会议制度，加强滇池治理中的部门协作。联席会议每半年召开一次，市委书记、市长、相关部门和主要行政区负责人参加，重点协调解决涉及多部门、多行政区的河湖库治理重大问题。

第三，通过推行“双目标责任制”精准治理滇池。为了实现滇池治理目标，昆明市推出了“双目标责任制”，将水质改善考核目标和污染负荷削减考核目标有机结合。一方面，依据国家断面考核要求，明确滇池流域各河道、各年度的水质考核目标。另一方面，以改善滇池水质为流域水治理的最终目标，用目标年滇池水质提升目标为约束，精准推算出主要污染物的最大允许排放量，将其分解为滇池流域35条河道的污染负荷削减目标，最终将削减目标按河段分解至所在行政区。各行政区需同时完成水质断面考核目标和污染负荷削减目标。这一制度的主要作用在于，解决了因河湖水质标准不统一带来的河道水质达标而滇池水质不达标的问题；同时，将污染负荷削减总量目标分解为各河道、各行政区的考核指标，将各责任主体与滇池水质提升目标紧密关联起来。这项制度以水质改善为目标，以污染负荷削减为抓手，倒逼各地区形成绿色生产生活方式，最终实现全区域绿色发展的目标。

第四，将滇池治理目标落实到每个责任主体。昆明市推行“双目标责任制”，将目标与责任紧密关联起来，细化主体责任。昆明市以2020年滇池水质稳定达到Ⅳ类为总体目标，通过污染物最大允许排放量核算转化为流域污染负荷削减目标，并分解为各河道污染负荷削减目标。河道目标还要分解到河道流经的各行政区，各行政区再将责任细化到各责任机构和责任人（包括河长）身上。昆明市依托河长制建立了滇池保护治理“市、县、乡、村”四级责任体系，将污染负荷削减相关的水资源保护、岸线保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复和执法监管责任逐级分解到基层。为了使目标责任能细化落实，昆明市对各行政区间河道界面水质和水量进行在线自动化实时监测，通过水流量和污染物浓度数据及时开展各月度、各季度的过程考核，使得基层主体尽快完成年度任务。

第五，形成科学、系统、集约、依法治理滇池思路。在认真总结多年来滇池治理经验教训的基础上，昆明市逐渐形成了科学治理、系统治理、集约治理、依法治理的思路。在科学治理方面，建立了与清华大学等的长期合作机制，及时开展政策评估，形成了科学决策机制；抓住湖泊治理关键因子总磷，研发并推广污水处理厂超极限除磷工艺，解决了湖泊除磷的技术难点。在系统治理方面，从单纯治河治水向整体优化生产生活方式转变，从河道单线作战向区域联合作战拓展。在集约治理方面，开展工程设施运行效果评估以挖掘治理潜能，加强资金科学化、精细化管理，提高资金利用效率。在依法治理方面，形成了以《滇池保护条例》为统领、以《昆明市河道管理条例（2016年）》等为配套的“1+N”法律标准体系，建立了“一条河道、一名督查专员、五名执法人员”的综合执法联动机制。

第六，切实推进滇池治理“三年行动计划”。为将滇池治理目标落到实处，昆明市制定和实施了“三年行动计划”。此计划聘请专家顾问，结合滇池实际，以2020年实现滇池水质稳定在Ⅳ类为目标，科学测算各河道、各行政区的污染负荷削减总量目标，明确具体责任，并采取一系列具体措施。在市级层面，实施调蓄池建设、污水处理厂超极限除磷提标改造、环湖截污系统增效、底泥疏浚等重点工程；在区级层面，实施排水管网改造、农村污水收集等工程。同时，加强科技创新、资金融通，为滇池治理提供坚实要素保障，积极争取国家财政资金、银行贷款；发挥昆明滇池投资有限责任公司等地方融资平台作用，多渠道融资，引导社会投资参与滇池治理；分批建立了覆盖全流域的水质自动监测设施，提高信息化水平。

第七，建立评价、考核、奖励和问责机制。昆明市建立了一整套滇池治理的评价、考核、激励和问责机制，使各类主体有持续治理滇池的动力和压力。通过建立覆盖全流域河道及支渠的生态补偿制度，开展双目标责任的考核、奖励和问责工作。建立了各行政区交界断面的在线自动化实时监测体系，及时开展水质和污染负荷削减的月度考核。未达到考核目标的行政区需向下游行政区或市政府缴纳生态补偿金，其主要领导干部将按比例扣减年度目标责任奖；优于考核目标的行政区将获得市级补偿金奖励。建立了督查和约谈机制，对总是落后甚至下达限期整改依然完成不了目标任务的行政区责任人进行约谈。

滇池治理的经验值得认真总结推广

第一，建议在国家“十四五”规划中将河湖治理放在更突出位置。滇池是我国众多湖泊之一，湖泊与河流相连，形成流域。很多湖泊所在流域占了当地国土面积的大部分，如鄱阳湖流域占了江西省国土面积的90%以上。抓好了河湖的治理，可以在很大程度上解决生态文明建设问题。因此，建议将河湖治理或水生态文明建设作为生态文明建设的重要组成部分，在国家“十四五”规划中将其放在更突出位置上，并尽快制定国家河湖治理或水生态文明建设的专项规划。

第二，鼓励昆明市继续探索和完善滇池治理的有效模式。滇池流域是国家“三河三湖”重点流域治理规划区域，是习近平总书记持续关注的区域。2020年1月，习近平总书记考察滇池星海半岛生态湿地时强调：“要继续抓下去，锲而不舍、久久为功，把绿水青山真正变成金山银山。”可见，滇池在我国湖泊治理中具有特殊重要的地位。近年来，昆明市在滇池治理过程中形成的上述7条经验，尤其是实施“双目标责任制”、创新超极限除磷工艺等经验，具有一定的典型性和先进性。因此，建议国家继续鼓励和支持昆明市探索和深化滇池治理的经验，并在认真总结的基础上向其他类似地区推广，以加快我国河湖流域治理的进程。

第三，继续完善落实河长制、湖长制等责任制度。自2017年党中央国务院部署全面推行河长制以来，全国各地积极推行河长制、湖长制等，取得了明显成效，但也暴露出一些问题，如责任难以落实、考核难以量化、不同河段治理难以衔接等。而昆明市在滇池治理中探索的将“双目标责任制”与河长制紧密衔接起来的制度安排，将区县一级河长的具体责任落实了，考核指标量化了，不同河段治理衔接起来了，取得了很好的效果。因此，建议认真总结滇池治理经验，继续完善落实河长制、湖长制等，使这些制度更好地发挥应有作用。

第四，鼓励探索生态补偿制度的具体实现形式。近年来，虽然有关部委颁布了《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》《生态综合补偿试点方案》等一系列政策文件，但由于生态补偿操作的复杂性，生态补偿在河湖流域落实得并不理想。昆明市结合其创新推出的“双目标责任制”，将滇池各河道不同行政区所在河段的污染负荷削减总量目标进行了精准测算，使得上下游之间的补偿更加公平准确，解决了落实生态补偿制度的一大难题。这种探索值得鼓励，其经验值得推广。