导读：近日，国家发改委联合九部门印发了《关于“十四五”大宗固体废弃物综合利用的指导意见》（以下简称《指导意见》），结合去年9月1日开始施行的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》（以下简称新《固废法》），引发了市场对大宗固废的高度关注。尽管大宗工业固废市场需求巨大，可达万亿级，但在过去数年间的发展状况并不乐观。辰于认为，随着新法新政接连出台，或将破局行业发展四大难题，为未来发展带来更多机遇。
四大症结下，综合利用率2020年达73%的目标落空
近年来，随着化工、钢铁、煤炭、有色金属等行业快速发展，大宗工业固废产生量持续攀升，年产生量近40亿吨，占固废产生总量超过80%。大宗工业固废主要包含尾矿、煤矸石、粉煤灰、冶炼废渣等，主要来自于工业生产活动产生的废物，对环境和安全影响较大，但也具有一定的可利用价值，例如干涸后的尾渣和粉煤灰遇大风形成扬尘，煤矸石自燃产生的二氧化硫会形成酸雨，但这些工业固废经过适当的工艺处理，可以制成水泥、砂石骨料等建筑材料或制造肥料、土壤改良剂等。
值得关注的是，大宗工业固废产生量巨大，处置却不及预期。根据对大宗固废的相关统计，累计堆存量超过600亿吨，年综合利用率不足60%，未达到国家发改委2017年5月4日印发的《循环发展引领行动》等提出的2020年达到73%的目标。
堆存的大宗工业固废为何难以得到妥善处理？辰于看来，存在四大症结：
问题一：产生端缺乏约束，处置端支持不足
与发达国家相比，我国尚处于固废末端污染控制、单纯追求资源化的发展阶段，具体表现为固废生产者约束制度的缺失。目前的大宗工业固废政策主要集中在资源综合利用方面，对固废减量化、资源化的要求多为原则规定，缺乏对固废生产者的明确约束，导致企业从源头减少工业固废产生的压力不够、动力不足，不到万不得已之时，很少去考虑综合利用的问题。
另观处置端，虽已发布多项政策，却也面临相关制度滞后且不完善的问题。大宗工业固废综合利用技术复杂、经济效益差，且项目投资大、利润少、投资回报期长，属于政策驱动型产业。若想持续、深入推进资源综合利用，需要得到政府相关配套财税政策的大力支持，但目前来看，一方面已有扶持政策的协同性、系统性不够，尤其相关价格政策滞后，另一方面大宗工业固废处置技术、产品和市场监管相关制度也不完善，由于缺少相关规范和引领，资源综合利用类产品市场认可度低，大规模推广面临困境。
问题二：管理体制不顺畅，存在信息不对称
我国工业体系庞大，产业结构复杂，固废减量化、资源化、无害化管理职能分散在多个管理部门，在具体执行过程中，环保主管部门关注固废的污染属性和防治工作，负责资源循环利用的主管部门则偏重固废的资源价值，导致管理协调难度较大。
此外，作为监管最重要的抓手，大宗工业固废相关的数据信息也尚未建立，大宗工业固废综合利用的统计、管理、培训、信息、技术推广和服务欠缺严重。
问题三：技术产业化程度低，专业人才紧缺
尽管当前各类大宗工业固废基本都能转化成产品，然而处于实验室阶段的技术多，真正能实现产业化并盈利的技术少。大部分产品集中在传统建材行业，不仅附加值低，而且销售半径短。此外，我国大宗工业固废在新材料产业领域的应用尚属技术研究和探索阶段，距离产业化应用还有很长的一段路要走。
技术创新离不开人才，行业却缺乏完善的人才培养体系。大宗工业固废涉及的行业、专业门类和知识面非常广，包含土木、矿加、采矿、环境、材料、冶金、农业等，目前教育体系中尚未设立专门的资源综合利用相关专业，导致相关科研人员和工程技术人员紧缺。而受行业专业性影响，相关科研人员大多只专注在某个领域的利用问题，缺乏全局性、系统性的统筹规划和考虑。
问题四：上下游关联性弱，市场机制未走通
在产废企业处置积极性不足、回收体系不完善的条件下，后端处置企业的来料渠道少，与上游市场没有紧密接轨，这直接导致综合利用市场的参与企业数量少、规模小，整体活跃度、集中度较低。更为不利的是，部分大宗工业固废处置与下游市场的关联性不增反减，例如，水泥混凝土等本可以消纳大量固废产品的行业，由于近几年产能过剩，生产中对固废的利用量未见提高，而随着建材产品标准趋严，其中的固废掺比也在减小。
新法新政陆续出台，有望破局大宗工业固废发展难题
新《固废法》弥补行业制度空缺。2020年4月29日，十三届全国人大常委会第十七次会议审议通过修订后的新《固废法》，自2020年9月1日起施行。辰于认为，这是破解前述难题的一剂良药，尤其是问题一、二，在新《固废法》中均有明确要求。
对产生端，新《固废法》做出多项修订严加监管。在法定义务上，原本只对危废全过程监管的要求，覆盖到全部工业固废，新《固废法》规定产废单位需建立工业固废管理台帐，如实记录产生工业固废的种类、数量、流向、贮存、利用和处置等信息，实现可追溯、可查询；在委托第三方处置企业时，还需审核其主体资格和技术能力。在法律责任上，若产废企业未履行义务，或将面临10万至100万的罚款，和可能的环境损害赔偿民事连带责任，这对产废企业形成一定威慑。
对处置端，新《固废法》增设“保障措施”一章，系统规定强制保险、资金安排、政策扶持、金融支持、税收优惠、绿色采购等保障措施。从用地、设施场所建设、经济技术政策和措施、从业人员培训和指导、产业专业化和规模化发展、污染防治技术进步、政府资金安排、环境污染责任保险、社会力量参与、税收优惠等方面全方位保障固废污染环境防治工作。
《指导意见》则立足全局，提出了更有力举措。2021年3月24日，国家发改委等十部门联合发布《指导意见》)，则在新《固废法》出台的基础上进一步明确目标，落实行动，为行业注入一剂强心针。相比于上一次出台的《大宗工业固体废物综合利用“十二五”规划》，《指导意见》在系统性和可操作性方面都更上一层楼。
在系统性方面，《指导意见》在全面认知行业问题的基础上，提出了五项基本原则，包括坚持政府引导与市场主导相结合，坚持规模利用与高值利用相结合，坚持消纳存量与控制增量相结合，坚持突出重点与系统治理相结合，坚持技术创新与模式创新相结合。基本原则从顶层设计上明确，要解决综合利用渠道、产品附加值、存量消纳、系统治理、技术创新等重点问题。
在可操作性方面，我们看到政府对大宗固废综合利用率的目标设置更为理性，从过去的2020年达到73%下调为2025年对新增量的利用达到60%，一定程度上也代表着完成“十四五”目标的决心。此外，对于推动大宗固废综合利用创新发展，也从原来的口号式倡议转变为具体、可实施的内容，尤其是在大宗固废综合利用模式上，提出了在煤炭行业推广“煤矸石井下充填+地面回填”、在矿山行业建立“梯级回收+生态修复+封存保护”体系、在钢铁冶金行业推广“固废不出厂”等实际操作方法。同时，在创新发展中提到的鼓励多产业协同利用，有望增强大宗固废综合利用产业与上游的煤电、钢铁、有色、化工等产业，以及下游的建筑、建材、市政、交通、环境治理等产品应用领域产生更多的有机联系，打通行业间的堵点和痛点。
辰于估算，若《指导意见》目标按计划达成，大宗工业固废市场有望在未来五年保持6.67%的年复合增长，到2024年突破万亿元（如图1）。
结语：新《固废法》从产生、处置、监管多方施压，使得大量堆存的大宗工业固废有望真正重视起来；《指导意见》则进一步制定计划，明确目标，释放需求。值得关注的是，除去政策支持，大宗工业固废市场仍有技术、人才、市场机制等问题亟待解决，这需要多方共同努力，协力推动向前发展，从而实现“十四五”规划目标。
