中央财经委员会第九次会议强调，我国力争2030年前实现碳达峰，2060年前实现碳中和，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策，事关中华民族永续发展和构建人类命运共同体。“十四五”规划指出，要协同推进减污降碳，深入开展污染防治行动落实减污，积极应对气候变化。在此政策背景下，统筹并协同开展空气质量达标和碳达峰的“双达”工作是落实新发展理念的内在要求，是实现减污降碳的有力抓手，也是实现生态环境治理体系现代化的必然方向。
一、城市“双达”的背景与现状
近年来，中国城市化进程不断推进，城市群逐渐发展，城市已成为低碳实践和大气环境管理的基本单元，是将管理顶层设计与实践相结合的重要载体。在法律层面，我国大气污染防治法明确了城市人民政府的大气污染治理职能。
随着大气污染防治进程的持续推进，我国的大气环境质量持续改善。2020年，我国城市空气质量达标率达59.9%，颗粒物浓度超标城市数量大幅减少，但臭氧浓度超标城市数量呈上升趋势。在碳排放方面，大多数城市的碳排量并未步入快速下降通道，甚至有部分城市碳排放量呈持续增长态势。截止目前，全国共有70个城市明确宣示了碳达峰目标，其中51个城市计划在2025年及之前实现碳达峰。值得注意的是，宣示达峰计划的城市总计仅贡献了全国碳排放总量的32%，未宣示城市碳排放量占比更大。此外，已宣示达峰城市中仅有半数（35个）城市的PM2.5年均浓度达标。整体而言，全国城市全面“双达“仍面临巨大挑战。
二、减污降碳协同管理体系
立足于大气污染物和温室气体协同控制，生态环境部环境规划院（CAEP）搭建了耦合空气质量综合模拟分析系统和碳减排措施情景模拟分析系统的CAEP减污降碳协同控制综合分析系统。基于这套系统，研究团队提出了CAEP减污降碳协同控制路线图（图1），认为在2035年之前需要以“美丽中国”目标和碳达峰目标为双牵引协同推进空气质量改善和CO2减排；2035年之后，随着大气污染末端治理进一步减排的潜力逐步收窄，根本性的结构调整等降碳措施将成为CO2与大气污染物协同减排的核心牵引，降碳措施将逐步主导大气环境质量改善的进程。
落实到城市层面，城市大气环境管理的核心由空间、时间、污染源、污染应急四大管控体系组成，技术方法体系包含了综合观测、排放清单、数值模型、污染源治理等技术以及政策制度等工具；城市低碳管理以低碳发展战略的部署和专项行动方案的落实为重要抓手，在技术方法上与大气环境管理有重叠且可互相借鉴之处。基于二者管理目标的协同性，可以产业、能源和交通三大结构的优化转型作为二者协同增效的核心，统筹谋划城市空气质量达标和碳达峰行动方案。排放清单技术、模型模拟技术、政策制度工具是支撑城市减污降碳协同治理的重要技术和政策工具。
三、协同管理效果评估
此外，生态环境部环境规划院致力于建立较为可靠，长时间序列、全口径、全覆盖的中国城市CO2排放数据集，用于支撑城市碳排放管理和碳达峰规划。基于该数据集，研究团队开展了城市协同管理评估，计算了2019年各城市CO2排放量及PM2.5浓度与2015年水平的比值。如图3所示，2015至2019年全国30%的城市（99个）实现了PM2.5浓度和CO2排放量的协同下降，而有3%城市（11个）的CO2排放量和PM2.5浓度出现同步升高。
根据上述分析可知，要实现“碳达峰碳中和”以及空气质量持续改善目标，协同开展城市大气污染防治与温室气体排放管理至关重要。现阶段，需在管理体系、管控方案、治理技术以及配套政策措施等方面强化统筹融合，全面推进城市空气质量达标和碳达峰的“双达”工作，实现协同增效。
郑逸璇，生态环境部环境规划院助理研究员
