水处理

行政处罚因证据取得程序违法被人民法院依法撤销

2021-10-14 15:37:37 法岸环境律师 作者:马倍战律师事务所

【案例评析】

纵观整个案件的审理过程,法院裁判从证据入手,证据取得程序合法在案件审理中是保证裁判公平公正的基础,法院查明的案件事实必须是在保证证据合法之上确定。若无法确保证据取得合法时,对于证据证明的实体事实审理毫无意义。在此案的审理和认定中,涉及的审判要点有以下几点:

第一,取证程序违法,证据不能成为有效证据。案件中所有事实证据的取得必须严格依照法定程序提取。《环境行政处罚办法》第三十四条规定,需要取样的,应当制作取样记录或者将取样过程计入现场检查(勘察)笔录,可以采取拍录像或者其他方式记录取样情况。本案中,生态环境部门提交的现场检查(勘察)笔录中未载明污水采样的过程。检查(勘察)笔录时间与取样照片标注时间矛盾,现场勘察示意图与检查(勘察)笔录中签字人不同,检查(勘察)笔录是否为当天、当场记录存疑,因此对现场检查(勘察)笔录不能认定为有效证据。

第二,证据登记保存措施程序不合法。《环境行政处罚办法》第三十八条第三款规定,先行登记保存有关证据,应当当场清点,开具清单,由当事人和调查人员签名或者盖章。本案中生态环境部门仅提交了采样照片,当事人、见证人签字栏为空白,且未能提供任何证明污水水样被现场封存的证据,因此,水样采集的合法性不能得到印证。

第三,作为“毒树之果”的第三方公司作出的检测报告不能认定为排污超标的证据。由于污水水样采集程序不合法,因此根据送检水样作出的检测报告也不能作为认定企业排污超标的依据。

以上是法院判决书中的裁判要点。法院撤销生态环境部门的文书是由于认定企业超标排放水污染物所依据的检测报告、采样照片、现场检查(勘察)笔录三份证据不具备证据资格。在判断认定案件事实的证据资格时需要考虑的是证据是否符合证据的“三性”,即真实性、合法性和关联性。本案中,作为本案关键证据的污水取样程序违法,导致证据不具备合法性,依据违法取样所作出的检测报告同样不具有合法性。不具备证据资格的证明材料,不能进入“证据序列”,不具备“证明能力”,因此,法院以证据不足依法撤销行政决定。

案件事实一定是建立的合法证据的基础之上,而对于证据的认定必须是建立在取得证据程序合法的基础之上。如果程序不能保证正当合法,则在此程序之下获取的证据犹如“毒树之果”,同样不可取。

另外,此案中还有两个问题在日常执法中需注意:

一为在线监控数据是否可以作为环境行政处罚的证据。本案中,企业经生态环境部门的推荐与第三方公司签订了技术服务合同,委托该公司对企业的环保数据进行实时监测。企业认为,如果是依法提取水样,检测数据应当与在线监测的数据一致。生态环境部门则提出异议,当监测数据与现场检测数据不一致时,应当以现场检测为准。由此可引申出在线监测数据是否可以作为环境行政处罚的证据的问题。根据《行政处罚法》第四十一条第一款的规定,利用电子技术监控设备收集违法证据的,应当符合①电子监控设备通过法制和技术审核;②电子监控设备的设置地点向社会公开;③电子监控记录经过审核且真实、清晰、完整、准确四个条件。具体可参照《环境处罚十段诀4.0》之在线监控数据是否可以作为环境行政处罚的证据的解读。

二为如何理解《环境行政处罚办法》中第五条关于“查处分离”的规定。“查处分离”的规定也是确保环境行政处罚程序合法的重要内容。在本案中,虽然判决内容未对原告提出的此点诉求予以判定,但本案是否违反了此条规定的内容也同样值得我们思考。第五条规定“调查取证与决定处罚分开”是指行政处罚中调查取证的执法人员应不同于作出行政处罚的工作人员,“决定罚款与收缴罚款分离”是指作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离,克服“自罚自收”的弊端,以防止行政机关工作人员以权谋私以及截留、私分或者变相私分罚款。日常执法工作中对此也需严格依照法律规定,确保证据取得程序合法和执法程序合法。

河南省濮阳市中级人民法院

行 政 判 决 书

(2019)豫09行终44号

上诉人(原审原告)濮阳泰合精细化工科技有限公司,住所地濮阳县户部寨镇化工园区。

法定代表人赵凯,该公司执行董事。

委托代理人丁代为,河南百特律师事务所律师。

委托代理人孙晨,河南广念律师事务所律师。

被上诉人(原审被告)濮阳县环境保护局,住所地濮阳县长庆路与铁丘路交叉口。

法定代表人贾天伟,该局局长。

委托代理人张含辉,男,该局政策法规股股长。

委托代理人高彦超,河南启点律师事务所律师。

上诉人濮阳泰合精细化工科技有限公司(以下简称泰合化工公司)因与被上诉人濮阳县环境保护局不服环境管理罚款处罚一案,不服河南省濮阳县人民法院(2019)豫0928行初13号行政判决,向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人泰合化工公司的委托代理人丁代为、孙晨,被上诉人濮阳县环境保护局的委托代理人张含辉、高彦超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

原审审理查明:2018年8月7日,濮阳县环境保护局两名环境执法人员到位于濮阳县户部寨镇的泰合化工公司进行现场检查,并由濮阳县环境监测站工作人员对泰合化工公司的废水收集池废水、排污口废水、车间排放口废水、雨水管网废水分别进行采样,由环境执法人员对取样过程拍摄照片,并委托河南省政院检测研究院进行检测。2018年8月13日,河南省政院检测研究院出具检测报告,该报告显示,污水排污口废水COD浓度为564mg/L,总磷浓度为34.8mg/L。2018年8月21日,濮阳县环境保护局告知泰合化工公司检测结果,泰合化工公司对此提出异议。2018年8月17日,濮阳县环境保护局对泰合化工公司排污超标进行立案。当日,濮阳县环境保护局向泰合化工公司送达了责令(限期)改正决定书。2018年8月21日,濮阳县环境保护局向泰合化工公司送达了行政处罚事先(听证)告知书。2018年9月3日,濮阳县环境保护局作出濮县环罚决字[2018]35号行政处罚决定,当日向泰合化工公司进行了送达。泰合化工公司不服,提起诉讼。

另查明:泰合化工公司的生产废水通过濮阳县户部寨污水处理厂进行间接排放。濮阳县户部寨污水处理厂进水水质要求总磷≤4mg/L,2016年1月12日河南省环境保护厅、河南省质量技术监督局发布的《化工行业水污染间接排放标准》规定,化工企业间接排放水污染物应执行表1、表2的规定,其中表1中总磷排放限值为5mg/L,污染物排放监控位置为化工企业污水总排口。

原审法院认为:濮阳县环境保护局依据河南省政院检测研究院出具的检测报告,认定泰合化工公司排污超标,并作出处罚决定。泰合化工公司对检测报告提出异议,其主要理由是检测报告所依据的水样采集程序是否合法,检测报告是否符合法律规定。《环境保护部办公厅关于加强污染源监督性监测数据在环境执法中应用的通知》规定,环境执法机构人员负责对排污单位污染防治设施进行检查,将采样过程记入现场检查(勘察)笔录,并要求排污单位当事人确认。本案濮阳县环境保护局现场检查(勘察)笔录记录了取样过程,由泰合化工公司工作人员程某签字进行了确认。从濮阳县环境保护局提交的取样照片可以显示两名环境监测人员进行取样,取样人员有取样资格,取样程序基本合法。关于取样地点,经现场勘查,濮阳县环境保护局取样地点处设有排污口标志牌。泰合化工公司虽然提出排污总口应在与污水处理厂连接处,但泰合化工公司指认的排污口与泰合化工公司取样的排污口均设有排污口标志牌。且从现场勘查情况看,濮阳县环境保护局取样地点位于在线检测设备后的排放口,证明污水已进行处理,与泰合化工公司提出的应进行取样的排污总口处取样所得出的监测结论应当是一致的,因此不能认定濮阳县环境保护局取样地点有误。濮阳县环境保护局提交的检测报告符合《环境行政处罚办法》第三十五条关于检测报告的要求,一审法院予以认可。故濮阳县环境保护局作出处罚决定所依据的主要证据充分,能够证明泰合化工公司污水排污口废水COD浓度为564mg/L,总磷浓度为34.8mg/L,已超出《化工行业污染物间接排放标准》(DB41/1135-2016)中表1及户部寨镇污水处理厂设计收水指标。濮阳县环境保护局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第(二)项之规定作出的处罚决定,适用法律正确,处罚幅度符合《河南省环境行政处罚裁量标准》。在处罚决定做出之前,濮阳县环境保护局向泰合化工公司送达了行政处罚事先(听证)告知书,处罚程序合法。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决:驳回泰合化工公司的诉讼请求。案件受理费50元,由泰合化工公司承担。

上诉人泰合化工公司不服,上诉称:1、依法撤销原审判决,并依法撤销濮阳县环境保护局作出的濮县环罚字〔2018〕第35号《行政处罚决定书》;2、本案诉讼费由濮阳县环境保护局承担。事实和理由:一、本案争议的关键问题是涉案的检测报告是否合法。濮阳县环境保护局在泰合化工公司处安装有第三方监测系统,如果对泰合化工公司是依法提取水样,检测出来的数据和在线监测的数据应当是一致。而濮阳县环境保护局提交的涉案的检测报告中没有检测部门和检测人员资质的情况说明,该检测报告不符合相关司法解释的规定,不具有合法性。一审法院在证据出现矛盾的情况下,对濮阳县环境保护局的所有证据全部予以采信是错误的。二、濮阳县环境保护局没有依据在线监测数据,补记、补签现场勘验笔录,取样照片没有当事人、见证人签字,取证过程以及取水后的封存过程没有泰合化工公司的人员参加予以确认检测的水样与照片位置提取的水样为同一水样。再有本案中濮阳县环境保护局的工作人员王孟科、戚广伦系案件承办人,也是调查取证人员,其二人同时也是参与决策处罚的人员,违反了《环境行政处罚办法》第五条实施环境行政处罚,实行调查取证与决定处罚分开、决定罚款与收缴罚款分离的规定。原审法院因错误的认定了本案的事实和处罚程序,也就错误的适用了法律。综上所述,望二审法院查清本案事实,对原审判决依法予以纠正。

濮阳县环境保护局辩称,河南省郑院检测研究院是具有专业资质的鉴定机构,资质报告在一审中已经向法庭提交,所以由具有鉴定资质的专业鉴定机构作出的检测报告客观、合法、有效。本案中,现场取样是由专业技术人员操作完成,程序合法。濮阳县环境保护局提交的在泰合化工公司排放口总口取样时的照片上有泰合化工公司经理在现场见证取水过程,泰合化工公司称取水样时没有任何一名工作人员在场与事实不符。现场检验(勘验)笔录时间与现场取样时间相符,不存在后补情况,时间均为2018年8月7日下午。人工取样检测和设备在线监测并不矛盾,人工取样检测可以弥补设备检测的不足(如数据造假、设备问题等),环保部对天津市环境保护局作出过以现场监测数据为准的答复。濮阳县环境保护局工作人员选择取样的地点是在泰合化工公司总排污口处,总排污口可以客观反映排放污水是否达标。2018年8月31日集体讨论作出处罚的会议参加人有详细的记录,案件承办人员并没有参与案件的处罚决定的作出,泰合化工公司所述与事实不符。综上,一审法院认定事实清楚,适用法律正确,请求维持一审判决。

二审期间泰合化工公司提交的证据有:第一组证据,泰合化工公司排污许可证及濮阳同生中宇水务有限公司出具的泰合化工公司的污水排放情况说明各一份。证明目的:泰合化工公司的排污通过濮阳市环保局行政许可,且自开工试生产以来未发生污水排放超标的情况。第二组证据,泰合化工公司与河南泽馨环保科技有限公司签订的技术服务合同、设备销售合同及该公司的资质证书各一份。证明目的:泰合化工公司经濮阳县环境保护局的推荐,2017年8月15日与河南光远环保科技有限公司签订了设备销售合同,2018年6月2日与其签订了技术服务合同,委托该公司对泰合化工公司的环保数据进行实时监测。该监测始终未出现报警提示。第三组证据,泰合化工公司与河南光远环保科技有限公司签订的技术服务合同及该公司的资质证书各一份;证明目的:泰合化工公司经濮阳县环境保护局的推荐,2018年6月10日与河南光远环保科技有限公司签订了技术服务合同,委托该公司对泰合化工公司的环保数据进行实时监测。该监测始终未出现报警提示。提交第四组证据,河南泽馨环保科技有限公司出具的2018年8月7日水质排放连续监测小时平均值日报表一份。证明目的:该公司是具有合法资质的环保技术公司,其监测的泰合化工公司2018年8月7日既濮阳县环境保护局取样时间点的水质是合格的,没有超标情况。

泰合化工公司二审中申请证人程某、宋某出庭作证,程某证明:2018年8月7日自己不在公司现场,笔录上的名字是在2018年8月21日在濮阳县环境保护局办公室签的,为配合濮阳县环境保护局的工作,环保局工作人员的要求将日期写成2018年8月7日。宋某证明:濮阳县环境保护局在泰合化工公司取样时其本人在场,取样后没让其签字,濮阳县环境保护局工作人员取样后直接拿走了样品。上述证据均经当庭质证,对泰合化工公司提交的四组证据及证人证言,濮阳县环境保护局提出异议,认为应以现场检测为准。上述证据中除泰合化工公司自述的污水排放情况说明外,能够证明泰合化工公司安装有污水在线检测设备,2018年8月7日当天检测数据未出现异常超标情况。

经审理查明,2018年8月7日,濮阳县环境保护局两名环境执法人员王孟科、威广伦到位于濮阳县户部寨镇的泰合化工公司进行现场检查,并由濮阳县环境监测站工作人员李志囤对泰合化工公司的总排污口、废水收集池、车间排放口、雨水管网的废水分别进行采样。采样时由环境执法人员对取样过程拍摄照片。对泰合化工公司总排污口的取样现场照片,注明的拍摄时间为2018年8月7日16时45分,当事人、见证人处为空白。濮阳县环境保护局没有制作采样取样单或相应的文书对取样的过程及样品的包装、是否封存等予以记录。濮阳县环境保护局提交的证据中包括时间为2018年8月7日的现场检查(勘验)笔录,被检查(勘验)人为程某,该笔录中有“2018年8月7日我局环境执法人员对你公司污水排放口进行了现场采样,并委托河南省政院检测研究院有限公司进行检测”的记录。程某证明该笔录系2018年8月21补签,8月7日执法人员绘制的现场勘验示意图当事人签字为迟斌。2018年8月9日濮阳县环境保护局委托河南省政院检测研究院进行检测。2018年8月13日,河南省政院检测研究院出具检测报告,该报告显示,污水排污口废水检测结果为:COD浓度为564mg/L,总磷浓度为34.8mg/L。2018年8月17日,濮阳县环境保护局以泰合化工公司涉嫌超标排放水污染物立案。当日,濮阳县环境保护局作出并向泰合化工公司送达了濮县环罚责改〔2018〕第10号责令(限期)改正决定书,对泰合化工公司作出了立即停产整治,未得到环保部门批准不得擅自生产的处罚。2018年8月21日濮阳县环境保护局将检验结果告知了泰合化工公司,2018年8月22日,濮阳县环境保护局向泰合化工公司送达了濮县环罚先告字行〔2018〕35号政处罚事先(听证)告知书。2018年9月3日,濮阳县环境保护局作出濮县环罚决字〔2018〕35号行政处罚决定,当日向泰合化工公司进行了送达。该决定书认定,2018年8月7日,对泰合化工公司污水排污口进行采样检测,2018年8月13日经检测报告显示,污水排污口废水COD浓度为564mg/L、总磷浓度为34.8mg/L已超出《化工行业污染物间接排放标准》(DB41/1135-2016)中表1及户部寨镇污水处理厂设计收水指标。上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第五十条的规定,已构成违法。检测报告、采样照片、调查询问笔录、现场检查(勘察)笔录证明泰合化工公司废水排污口超标排放水污染物。根据违法行为的事实、性质、情节,社会危害程度和相关证据,参照《河南省环境行政处罚裁量标准》,泰合化工公司违法行为为严重。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条的规定,参照《河南省环境行政处罚裁量标准》,决定对泰合化工公司作出如下处理决定:1、责令立即停产整治;2、处罚款一百万元。

另查明:泰合化工公司的生产产生的废水从总排污口排向濮阳县户部寨污水处理厂,通过濮阳县户部寨污水处理厂进行间接排放。濮阳县户部寨污水处理厂进水水质要求总磷≤4mg/L,2016年1月12日河南省环境保护厅、河南省质量技术监督局发布的《化工行业水污染间接排放标准》规定,化工企业间接排放水污染物中总磷排放限值为5mg/L,污染物排放监控位置为化工企业污水总排口。泰合化工公司在污水总排口安装有水质在线监测设备,由泰合化工公司的水质在线监测设备运行维护服务商河南泽馨环保科技有限公司濮阳运营中心出具的《水质排放连续监测小时平均值日报表》实测数据显示:2018年8月7日泰合化工公司废水排放口COD最大值55.270mg/L,最小值41.710mg/L,平均值46.226mg/L,累计流量1.467M3。

本院认为,本案是因不服环境保护罚款处罚引发的纠纷。濮阳县环境保护局濮县环罚决字〔2018〕35号行政处罚决定认定泰合化工公司违法超标排放水污染物的证据包括:检测报告、采样照片、调查询问笔录、现场检查(勘察)笔录。上述证据是否合法有效,取样程序是否合法是本案争议的焦点问题。

首先,据《环境行政处罚办法》第三十四条规定,需要取样的,应当制作取样记录或者将取样过程记入现场检查(勘察)笔录,可以采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况。对于濮阳县环境保护局提交的现场检查(勘察)笔录,仅有“2018年8月7日我局环境执法人员对你公司污水排放口进行了现场采样”的表述,该笔录只能显示濮阳县环境保护局有取样行为,没有载明濮阳县环境保护局对泰合化工公司排污口污水采样的过程。还有该检查(勘察)笔录显示时间为2018年8月7日15时30分至7日16时05分,与排污口取样照片标注的2018年8月7日16时45分相矛盾。而濮阳县环境保护局的工作人员当天绘制的现场勘查示意图中签字的当事人为迟斌,与检查(勘察)笔录中被检查人处签字人为程某,二者并不一致,又有程某在二审中当庭证言,故对该检查(勘察)笔录是否是当天、当场记录存疑。该笔录的不能作为濮阳县环境保护局取样过程的有效证据。

其次,在环境执法过程中对排污企业所排污水的取样,同样应是环境行政执法过程中的证据登记保存措施,应按照《环境行政处罚办法》第三十八条第三款的规定,当场清点,开具清单,由当事人和调查人员签名或者盖章。濮阳县环境保护局仅提交了对泰合化工公司排污口的采样时照片,且当事人、见证人签字栏为空白,濮阳县环境保护局没能提交按照《环境行政处罚办法》第三十八条第三款的规定由在场的被取样人的工作人员及采样取证人员、样品封存人员签字确认的相关取证、取样清单或相应的文书,用于证明污水水样已被现场封存。同样不能证明是按照《水质采样技术指导》(中华人民共和国国家环境保护标准HJ494-2009)的要求对泰合化工公司的排污口的污水进行了采样,也不能证明水样送检前按照《水质样品的保存和管理技术规定》(中华人民共和国国家环境保护标准HJ493-2009)的要求在采集后封存和管理。濮阳县环境保护局与河南省政院检测研究院有限公司之间的检测任务委托单中没有显示附送采样清单,没有显示送检水样是以被封存状态送检。濮阳县环境保护局所做的证据登记保存即水样采集的合法性不能得到印证。

再次,对于河南省政院检测研究院作出的检测报告,虽然从形式上符合《环境行政处罚办法》第三十五条关于检测报告的要求,但因濮阳县环境保护局对泰合化工公司的污水水样采集程序不合法,河南省政院检测研究院出具检测报告不能作为认定泰合化工公司排污超标的依据。

综上,濮阳县环境保护局对泰合化工公司环境行政执法过程中,所采取的证据登记保存,即排污口污水取样程序违法,濮阳县环境保护局认定泰合化工公司超标排放水污染物所依据的检测报告、采样照片、现场检查(勘察)笔录不具有合法性,濮阳县环境保护局对泰合化工公司作出的行政处罚主要证据不足,对濮阳县环境保护局作出的濮县环罚决字〔2018〕35号行政处罚决定依法应予撤销。原审判决认定事实及适用法律错误,依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项,第八十九条第一款第二项规定,判决如下:

一、撤销河南省濮阳县人民法院(2019)豫0928行初13号行政判决;

二、撤销濮阳县环境保护局2018年9月3日濮县环罚决字〔2018〕35号行政处罚决定。

一审案件受理费50元,二审案件受理费50元,由濮阳县环境保护局负担。

本判决为终审判决。

审判长 李 亮

审判员 贺艳丽

审判员 魏献忠

二〇一九年十月三十日

书记员 李淑敏

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