截至2021年9月，全国PPP项目累计入库项目10115个、投资额15.9万亿元；累计签约落地项目7528个、投资额12.4万亿元，签约落地率为78.2%；累计开工建设项目4628个、投资额7.2万亿元，开工率45.2%。由上述数据可知，2014年以来，PPP项目开工率尚不足50%，PPP项目开工率不高的原因较多，笔者认为融资不到位是最主要的原因之一。
一、项目公司常见融资贷款问题
PPP项目有多种融资途径，如政府引导基金类股权融资、金融机构贷款的债权融资等，债权融资是大部分PPP项目采用的融资方式，银行贷款是最重要的债权融资方式，影响项目公司银行贷款的因素有很多，笔者结合项目实操经验和部分案例，对常见的项目公司融资贷款问题进行汇总分析。
(一)社会资本综合实力问题
PPP模式下的项目公司往往是新设法人，成立时间短、没有资信评级，项目公司融资贷款实质上更依赖于其背后的社会资本方的资金实力、资信等级、资产负债率及银行授信等因素。因此，PPP项目中央企、国企在授信审批及银行贷款等方面有着天然的优势，授信审批更快、融资利率更低；若社会资本方是民营企业，在金融机构内部信用评级中可能达不到融资标准，或综合实力难以满足金融机构要求，即使社会资本为项目公司提供担保，但银行出于风控考虑，仍然可能审慎发放贷款、甚至拒绝放贷。如某上市环保企业中标城市污水PPP项目，前期各项工作顺利推进，但在融资过程中，融资进度缓慢、融资审批困难，导致项目建设资金始终无法落实、资金链断裂、工期延误严重，最终该社会资本方不得不提前退出，将股权转让给其他公司。
(二)项目资本金问题
一般银行项目贷款要求的资本金比例为不低于项目总投资的30%，少数情况如银行战略客户或在银行内部信用等级较高的客户，以及符合国家资本金政策规定的基础设施项目，可以做到资本金比例为25%或20%。但PPP项目总投资额较大，出于资金成本考虑，一般PPP项目约定资本金比例为20%，这与银行要求的资本金比例之间有一定差距。
PPP项目往往投资规模较大、合作期限长，社会资本方更希望通过股东借款、明股实债、结构化融资等方式筹措资本金。根据国家政策要求，投资项目的资本金必须是权益性资金，不能是债务性资金，因此受限于财办金〔2017〕92号、国发〔2019〕26号及财金〔2018〕23号等文件的要求，PPP项目的资本金约束较大，资金成本较高、难以足额及时到位，从而导致项目融资迟缓或融资金额不足。
(三)融资担保问题
国资发财管〔2017〕192号文指出“项目债务融资需要增信的，原则上应由项目自身权益、资产或股权投资担保，确需股东担保的应由各方股东按照出资比例共同担保”。PPP项目一般采取预期收益质押，该质押担保在金融机构风控措施中担保能力较弱，而项目公司往往不享有资产所有权，或者名下资产规模较小且固定资产处于在建阶段，根据国家规定，在建工程无法抵押。在此情况下，银行要求社会资本方给予实质增信或担保，但政府方往往持有少量项目公司股权，部分社会资本方可能不愿意或难以为非全资子公司提供全额担保，或社会资本方出于隔离风险等原因不愿意提供担保，不能满足银行放贷要求，导致项目融资受阻。另外，部分PPP项目的社会资本方可能涉嫌挂靠，银行贷款要求可能更严，例如要求社会资本方的主要股东及其配偶提供担保。上述担保情况若不能实现，则直接影响贷款审批。
(四)股东表决权问题
在项目公司决策机制方面，政府出于自身利益以及便于监管等考虑，希望可以实际参与项目公司融资等重大事项决策，但政府持有的少量股权往往达不到对项目公司施加影响的标准。如某项目公司表示地方政府提出修改公司章程中规定的股东会决议表决通过的持股比例,使政府持股能够影响股东会决议表决结果，但银行不认可该事项，银行认为修改章程中的此项条款模糊了融资主体的控制权，可能导致项目公司产生经营风险。
(五)项目规范程度
PPP模式操作程序越来越规范、政策环境越来越成熟，PPP项目存在其特有的合规要件，且一般项目周期较长，因此银行进行尽职调查时往往比较关注项目各环节的合规性风险，如借款主体的资质是否符合政策要求、行政审批批复是否完备，财政支出是否纳入政府中长期规划、是否通过人大审议，合同协议等文件是否符合法律法规要求、项目操作流程是否规范、风险分担机制是否合理（如是否存在固定回报、明股实债、承诺回购问题等），是否构成政府隐性债务等，且合规性文件必须内容完整、前后一致、符合时效。合规风险是金融机构风险防范的基本底线，部分PPP项目可能因为上述程序或手续不到位，或文件不规范导致放贷审批受限或无法贷款，例如某交通PPP项目占用较多耕地，因占补平衡难以实现、土地报批指标受限，无法办理完整的土地手续，银行方面提出项目规范性存在瑕疵，无法贷款。
(六)回报机制类型
PPP项目回报机制有使用者付费、可行性缺口补助以及政府付费。对于政府付费项目，金融机构重点关注地方政府的履约能力，包括当地的经济和人口，财政收入情况、债务存量情况等。对于使用者付费项目，金融机构更看重项目发展前景、社会资本的技术水平和运营能力、未来现金流情况，项目现金流的持久稳定是银行贷款审查的重要指标。对于可行性缺口补助项目，金融机构不仅考虑项目的运营属性还会考察政府付费保障、履约能力和财政收支状况。不论回报机制如何，银行发放贷款的前提是项目现金流充足，可以覆盖项目贷款本息且回报稳定可靠。因此当银行出于风控判断，PPP项目回报无法覆盖贷款本息或认为项目回报存在不可持续的风险时，融资成功率往往较低。
(七)政府财力和信誉
政府在投资决策、社会资本选择、付费考核、法律政策等方面占据主导权，因此，社会资本方及金融机构参与PPP项目时，除项目性质类型和商务条件外，还看重地方政府的财政收入水平、债务及信誉情况，政府的财力、信用评价及履约能力对于PPP项目融资有较大影响，财力较好、履约能力强的地方，PPP项目的授信审批往往更容易。国内少数地方政府债务水平过高，平台债务出现展期情况，往往资产负债率容易突破资本市场风控防线，对项目公司的融资产生间接不利影响。
二、建议
PPP项目的项目公司虽然在融资环节存在一些客观问题，但由于政策环境成熟、操作程序规范、入库管理透明，同等情况下，PPP模式更易得到社会资本和金融机构的青睐。为实现PPP项目融资高质量发展，笔者认为仍然需要政府方、社会资本方及金融机构共同努力，具体包括：
一是从政府角度，地方政府应合理选择项目类型，重视前期工作服务质量，在项目的规模和必要性、合作边界条件以及项目可融资性等方面加强论证审核，提高项目推介质量；中央层面宜加快PPP顶层立法、加快价格和收费机制改革，释放明确的市场预期。
二是从社会资本角度，社会资本应摈除“重建设、轻运营”的想法，遵循创新驱动，形成自己的核心运营能力，落实PPP项目全生命周期的投资、建设、运营主体责任，发挥市场竞争优势和资源整合优势，挖掘项目潜在收益，提高运营标准和运营效率，通过“做实运营—做大收益—做强运营—形成规模”的方式提高核心竞争力和可融资能力，降低财政付费依赖；同时，灵活运用各类融资手段，拓展融资途径，发挥Reits、ABS等筹资方式的作用，对接保险资金，多渠道融资。
三是从金融机构角度，金融机构应从可研立项、识别论证等前期阶段就参与到PPP项目中，客观准确地识别、评判项目的边界条件和融资风险，对项目实施精细化服务、精准放款；另一方面，金融机构可以借鉴国外较成熟的风控体系，创新探索建立适合PPP项目的评价标准体系。
三、结语
当前PPP已经成为我国地方政府基础设施和公共服务项目建设的主要投融资方式，是继土地财政、政府直投、政府融资平台、政府购买服务之后的一种重要经济政策。PPP作为一种重要投融资方式，项目能否顺利实现融资是参与各方关注焦点，也是项目落地的关键影响因素，更是其作为经济政策发挥基础设施补短板效应的重要表现。PPP项目融资问题，不仅需要金融机构适应这项经济政策、改变以往对政府背书的依赖，更需要政府和社会资本将PPP项目做好做规范，做实项目运营、强化项目自身现金流和造血能力，只有通过各方共同努力，才能助力项目融资，实现PPP长远高质量发展。
