近年来我国极端天气频发，很多城市出现特大暴雨，导致城市内涝灾害发生，造成人员伤亡和财产损失。城市内涝问题一直是党中央、国务院高度关注的民生问题。习近平总书记指出，要把治理内涝作为保障城市安全发展的重要任务抓实抓好。党的十九届五中全会明确提出增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。国务院2013年印发《关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》，2015年印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，2021年出台《关于加强城市内涝治理的实施意见》。近日，住房和城乡建设部、国家发展改革委、水利部联合发布了《“十四五”城市排水防涝体系建设行动计划》（以下简称《计划》），充分显示出国家对城市内涝问题的重视程度以及进一步开展内涝治理工作的紧迫性。
建成区的现状问题
从内涝防治角度来看，城市建成区的现状问题是多方面的，有气候变化导致极端天气的客观因素，也有城镇化发展过程中造成的难以避开的问题，主要有以下几个方面：
一是城镇化快速发展导致排水防涝设施建设滞后、涝水蓄滞空间严重不足。自1978年以来，我国城镇化率以每年1个多百分点的速度提高，城市人口大量聚集，但是整个内涝防治体系的发展却与城市快速发展的需求不匹配。城市下垫面硬化率也伴随着城镇化率的速度不断增长，削弱了雨水渗透能力，加之城市建设未能有意识地留有蓄滞空间，甚至侵占河湖水系，而水的基本物理特性又是不可压缩的，从而导致涝水蓄滞空间严重不足。
二是以往对超过雨水管网排水能力的径流应对缺乏考虑。长期以来，我国一直是单一按照雨水管渠设计重现期构建城市雨水排除系统，排水规划及设计侧重于雨水管道、泵站等排水设施的布局和设施能力规模的确定，目标只体现“速排干”，未考虑超出管网设计标准雨水径流的“渗滞蓄”，因此未能建成有效的内涝灾害防御工程体系。虽然自2012年以来规划设计有了内涝防治“大排水”理念的转变，行业规范和手册补充了相关内容及设计方法，但城市建成区的排水格局已经形成，按目前的内涝防治标准实施全方位改造难度很大。
三是综合应对能力不足，抗灾水平亟待提高。当前城市普遍缺乏排水管网养护的实时监测系统、内涝预警和实时处理的智慧系统等现代化治理手段，难以根据气象实时信息、管网动态信息、交通出行信息等及时对内涝作出准确判断并及时发布预警信息。此外，各级排水设施管理人员不足、各部门协同管理机制不健全，也约束了城市治理水平。对于内涝发生时容易引发严重灾害的地下设施，如地下道路、地下轨道交通、地下停车设施、地下商业服务设施等尚未形成有效管控体系。
针对上述问题，《计划》明确了具体行动措施。
1.进一步加强海绵城市建设
源头控制雨水径流是海绵城市一项重要功能。在建成区内的小区、道路、绿地中，因地制宜建设或改造雨水花池或花园、植草沟、下凹绿地、透水铺装等海绵设施，尽最大努力控制源头雨水径流，是可行的，效果是明显的，这已经在海绵城市建设示范城市的实践中得以证明。尤其是在城市道路易涝点下凹桥区附近，由于桥区与周边小区建设年代不同，致使桥区周边地形地貌发生变化，一遇降雨小区产生的“客水”汇入桥区，加重了桥区排水系统的负担，在这些小区进行海绵城市建设控制雨水径流更有针对性。
《计划》明确提出了实施雨水源头减排工程，要求将海绵城市建设理念落实到城市规划建设管理全过程，优先考虑把有限的雨水留下来，采用“渗、滞、蓄、净、用、排”等措施削减雨水源头径流，推进海绵型建筑与小区、道路与广场、公园与绿地建设。
2.建设调蓄设施，增加蓄存空间
《计划》指出，有条件的城市逐步恢复因历史原因封盖、填埋的天然排水沟、河道等，扩展城市及周边自然调蓄空间。充分利用城市蓄滞洪空间和雨洪调蓄工程，提高雨水自然积存、就地消纳比例。根据整体蓄排能力提升的要求、低洼点位积水整治的实际需要，因地制宜、集散结合建设雨水调蓄设施，发挥削峰错峰作用。
《计划》一方面强调的是恢复和充分利用原有沟渠及河道水系的调蓄功能，成规模扩展调蓄空间；另一方面强调的是结合积水点治理，在建成区有限的范围内结合排水管网、泵站设施布局，见缝插针地建设调蓄设施，尽最大努力增加雨水调蓄容量。如北京市自2012年发生“7·21”特大暴雨以来，通过升级改造雨水泵站以及在下凹桥区建设绿地或附近新建蓄水池等方式，提升了防涝能力，已经建成60多座调蓄池，削峰蓄水20多万立方米。
此外，本着城市安全至上的原则，在实际工作中相关部门应充分协调，利用和整合城市现有资源，如在绿地下、体育场下建设雨水调蓄设施。公园水系在应急时可作为涝水蓄存空间和下泄通道。如北京在2012年莲花桥积水治理项目中，考虑利用桥区附近公园内约13公顷莲花池作为涝水的调蓄空间。
3.对重点部位进行提标改造和采取内涝应对防护措施
建成区的下凹桥区、下穿道路、地下道路、地铁、地下停车场、地下商业服务等设施，在内涝发生时极易造成重大人员伤亡和财产损失。除了在汛期加强预警和应急抢险外，应当立刻行动起来，尽快完成这些设施的风险排查、排水系统升级改造工程或防护措施。对于下凹桥区和下穿道路，按照“高水高排高截高蓄、低水低排低蓄”的原则，采取蓄排结合技术方式进行排水系统提标改造；地下道路、地下轨道交通、地下停车设施、地下商业服务设施的出入口容易发生涝水倒灌，对于不满足内涝标准的这些出入口，应当采取防护措施（如防淹挡板、防淹阻水设备等），可按照当地内涝防治设计重现期水位标高加高500毫米设防。无法判定的，可采用防淹门或全高阻水设备。
《计划》明确提出了要着力完善城市内涝应急处置体系，实施应急处置能力提升工程，实施重要设施设备防护工程，涵盖了上述内容。北京市于2021年印发了《关于加强极端天气风险防范应对工作的若干措施》，目前正在抓紧制定北京市地下设施内涝防护能力提升设计要点，其目标之一就是对这些重点部位实现防涝管控。
4.构建智慧防涝体系
《计划》在着力完善城市内涝应急处置体系内容中指出：实施应急处置能力提升工程。建立城市洪涝风险分析评估机制，提升暴雨洪涝预报预警能力，完善重大气象灾害应急联动机制。提升预报预警能力是防涝减灾工作的基础，也是能够立即行动起来开展的一项工作，其中首要任务是要加快制定相关标准。2021年北京市在《关于加强极端天气风险防范应对工作的若干措施》中，明确了极端天气判定标准，其中极端降雨判定标准是：暴雨橙色及以上预警信号，即预计1小时降水量达70毫米以上，或6小时降雨量达100毫米以上，或24小时降雨量达150毫米以上。
《计划》在加强排水防涝专业化队伍建设方面指出：在排查排水管网等设施的基础上，建立市政排水管网地理信息系统（GIS），实行动态更新，逐步实现信息化、账册化、智慧化管理，满足日常管理、应急抢险等功能需要。其中，智慧化管理是防涝减灾的重要手段，在统一筹划的前提下，首先可以着手对重要部位和易涝点设置感知层设备，建立数据传输系统和基于排水系统的数学模型，利用我国自主研发的北斗卫星导航系统对排水设施进行准确定位，对汛期保障人员和抢险队伍进行追踪和调度指挥，尽快形成防涝智慧化管理系统，尽早发挥效益。北京市自2012年“7·21”特大暴雨后建立了智慧化城市防汛保障系统，提升了防汛指挥决策能力和现场调度效率，提高了城市应急事件反应和处置速度。将以前大量需要人工统计和报送的信息，改为系统自动生成，提高了效率；将汛中指挥部人员需奔赴现场了解情况，改为坐镇指挥中心进行远程指挥，全方位把控整体态势；将人工进行视频积滞水识别，改为AI（人工智能）自动识别，提高积水发现能力，降低人工识别风险、减轻人员工作强度；将积滞水事件群众热线人工通知处置，改为系统自动派单、全流程跟踪，精准定位积滞水点，提高了事件处置效率和群众满意度。
《关于加强城市内涝治理的实施意见》明确了城市内涝治理的工作目标。《计划》围绕这一工作目标，结合城市的现状，提出了全面排查城市防洪排涝设施薄弱环节，实施排水管网和泵站建设工程、雨水源头减排工程、城市积水点专项整治工程、城市雨洪调蓄利用工程、应急处置能力提升工程等切实可行的实施路径和要求，对城市排水防涝体系建设具有积极的推动作用。
作者系北京市市政工程设计研究总院有限公司副总工程师
