2018 年 5 月，应日本东京都政府邀请，受陈吉宁市长委派，北京市城市管理委员会和北京市环境保护局联合组团，赴日本参加“清洁空气 美丽城市”东京论坛。
日本国的垃圾管理特别是焚烧处理技术世界闻名，我们一行实地调研了东京都超级生态城垃圾破碎和金属回收厂、新江东垃圾焚烧厂、生物能源（Bio-energy）公司、东京都废弃物填埋处理场，基本涵盖了垃圾处理的各个环节，对东京垃圾处理有了一个系统了解和全面认识，为打造北京城市高效的垃圾管理工作体系、打赢垃圾治理攻坚战提供了新的思路借鉴。
一、东京垃圾处理工作概况
东京都是日本国的首都，是政治、经济、文化中心，属于世界级经济发达城市，在环境保护方面也获得很高评价。东京都（面积2191平方公里，人口1374.4万）下辖23个特别区（简称“区”）、26个市、5个町和8个村。23个区人口密集（面积627平方公里，占东京都面积28.6%；人口946.7万，占东京都人口的68.9%），相当于市区；26个市人口较少，相当于郊区 ；町和村则位于东京西部边界和东部海上岛屿等偏僻地区，人口稀少。东京23个区的独立性较强，垃圾的收集、搬运、资源的回收等工作均由各区实施。考虑到部分区没有垃圾中间处理设施（焚烧和破碎等），出于提高处理效率等考虑，由23个区共同成立“东京二十三区清扫一部事务组合”进行垃圾中间处理。由于东京都建设并负责管理填埋处理场，所以垃圾的最终处理（填埋）由23个区和“东京二十三区清扫一部事务组合”委托东京都进行填埋处理。
二、精准细化：垃圾分类规则很“严苛”
东京的垃圾收集和搬运由 23 个区的清扫事务所负责。垃圾主要分4类，包括可燃垃圾、不可燃垃圾、大件垃圾和资源垃圾。按照垃圾的种类分别规定收集的日期和区域，根据垃圾量的季节变动和地区的实际情况制定作业计划，配置人员车辆，制定搬运路线，开展收集作业。家庭垃圾不收取处理费（每日超过10kg的部分需要收费），但是企业垃圾和大件垃圾则需要收费处理。可燃垃圾由收集现场的收集车直接搬入垃圾焚烧处理厂 ；不可燃垃圾则搬入中防不可燃垃圾处理中心或京滨岛不可燃垃圾处理中心 ；大件垃圾搬入大件垃圾破碎处理设施 ；资源垃圾进行资源化处理。
各区的垃圾分类工作非常细致，如塑料中仅有容器包装塑料属于资源类垃圾，而且明确要求洗净后方可作为资源类垃圾投放。刚开始居民也感到麻烦，但是政府印制了极为详细、清楚明了、形象生动的分类手册发给居民，同时对不按规定时间、规定种类投放的垃圾不予收集甚至予以处罚，双管齐下的方法使得居民逐渐适应了如此精细的垃圾分类方法，慢慢养成了生活习惯。
三、精雕细刻：垃圾焚烧设施很亲民
垃圾的中间处理由东京二十三区清扫一部事务组合承担，通过分布于各区的 19 处垃圾焚烧处理厂，对可燃垃圾进行安全、稳定、高效的焚烧处理，将容积减少为原来的1/20左右，还可将部分焚烧炉灰作为水泥的原料，或者熔融实现熔渣化后作为建筑材料来实现炉灰的资源化，继续削减填埋处理量。东京处理能力最大的垃圾焚烧厂——新江东清扫工厂，1994年动工建设，1998年开始运营，建设费用约880亿日元，占地面积61000平方米（地上9层），烟囱高度150米，采用3台600吨/日Takuma HN型炉排炉，焚烧能力1800吨/日，设计最高热值为13400千焦/千克，发电输出功率50000kW。除了采用的处理工艺成熟、污染控制标准非常严格等特点，给我们留下深刻印象的就是焚烧厂高度重视参观教育功能的发挥，以及与周边居民的关系处理。工厂全天候欢迎居民参观，优美的外观可以给参观者留下很好的印象，进入大门后的一个足有百余个座位的阶梯教室，是专门用来为参观者播放展示宣传片和宣讲垃圾处理知识的场所。据了解，这个焚烧厂每年的参观人数可达10000人次，其中90%为小学生社会实践，教室外的墙壁上贴满了小学生参观后写的“观后感”。
走出教室，焚烧厂内专门有一条参观通道，可以透过玻璃“零距离”观察卸料平台、垃圾池、垃圾抓斗、烟气处理设施、炉灰卸料口等焚烧厂的内部构造。整条参观线路简洁明快，主要以通透的高大玻璃为墙体，走在参观通道内，一面是干净整洁的焚烧厂内部设施设备，一面是碧海蓝天白云，让人心情舒畅。同时，全厂负压运行确保参观通道毫无异味，在通道中时不时还会有一处设计“小心思”，比如在抓斗旁的空地上就用红色圆点标示出了抓斗8个爪子的实际位置，让人对一次能抓起10吨垃圾的抓斗尺寸有了切身体会。经历过这样一次参观，参观者对焚烧厂将会留下很好的印象。同时，焚烧厂外设有LED信息板，废气排放量和垃圾处理量信息实时更新，公众可以随时了解到自己关心的信息，监督焚烧厂的运行情况。
在开放参观的同时，焚烧厂进一步“讨好”周边居民，一方面在运行时充分考虑周边环境，彻底执行防止噪声、振动、恶臭的措施，设法安排好垃圾收集车线路防止堵车 ；另一方面把垃圾焚烧产生的热有偿或无偿供应给周边设施使用，在新江东清扫工厂旁边的梦之岛热带植物馆、东京辰巳国际游泳馆、东京体育文化馆等都是使用由垃圾焚烧所产生的热水，在这些设施内外的显著位置都有关于垃圾焚烧供热的宣传展板，时刻都在提醒着参观使用者，垃圾焚烧厂为他们所做的贡献。拥有如此完善的开放机制和利益让渡机制，19处焚烧厂大部分都建设在居民区旁边而不会受到居民反对也就不难理解了。
四、精密细致：垃圾回收再生很精准
东京的不可燃垃圾主要采用破碎和分拣的方式进行处理，其中铝、铁等资源物质进行拣选回收，其余破碎细化减少容积后填埋处理。对于大件垃圾，首先在接收堆放场通过人工方式进行拣选，将诸如木质家具等可燃垃圾和废旧自行车等不可燃垃圾进行拣选，然后其余的进行破碎，破碎后的残余物可以焚烧的送焚烧厂，不适合焚烧的部分送填埋场。
东京都超级生态城计划，是东京都政府为解决首都圈废弃物处理问题、促进环境产业进驻以及推动向循环型社会变革，在东京湾紧邻市中心的地区，通过公开招募选择企业建设并运营废弃物处理/回收利用设施的计划。目前已有9座设施建成运行，不仅可以缩短运输距离，还可通过超级生态城内部设施间相互补充来实现资源循环，为削减运输以及处理工序中的二氧化碳做出了积极贡献。同时，回收利用率的提高，也为延长填埋处理场的使用期限做出了贡献。超级生态城中的处理设施包括PCB废弃物处理设施（日本环境安全事业株式会社）、气化熔融发电设施（东京临海Recycle Power株式会社）、建筑混合废弃物回收利用设施（高俊兴业株式会社和株式会社Recycle Peer）、废弃信息设备类等回收利用设施（株式会社Re-tem和株式会社Future-ecology）、食品废弃物饲料化设施（株式会社Alfo）、食品废弃物生物燃气发电设施（Bio-energy株式会社）和瓦砾类及泥土回收利用设施（成友兴业株式会社）。
株式会社 Re-tem 回收利用设施接收已经使用过的铁质复合材料、电子产品、信息通信机器类等。在对产品进行分解、挑拣的基础上，进行妥善处理，回收高纯度原料，可以将能够粉碎处理的废品全部制成原材料产业所需的原料，从而实现“零排放”（即无填埋）。这座设施的日处理量达到300吨，可分拣出铁200吨/日和有色金属40吨/日，分别出售给炼钢厂和有色金属冶炼厂。
Re-tem设施对人工分选的倚重度比较高（总人数40余人，人工分选岗位占30余人），毕竟电子产品、机器本身就是金属和非金属材料的复合体，简单的粉碎很难将二者完全分开，所以在粉碎环节之前的人工分解、挑拣环节就显得异常关键。在人工分拣车间，我们发现工人是从包装完好的包装箱中取出电子产品进行分解，而不是想象中的从破铜烂铁的垃圾堆中挑选有用的部分。原来，这类可资源化废品的回收，主要是由各区负责，各区委托专业人员负责回收及回收后的包装工作，敬业的日本人如同对待新产品一样对待废弃的电子产品，塑料袋、泡沫塑料、纸箱一样不少，这样可以最大限度地保证这些废弃的电子产品再次利用，而不会因为回收运输途中的震动、磨损导致失去再利用的价值。
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五、精打细算：垃圾资源利用很划算
东京都超级生态城内的另一家处理设施——食品废弃物生物燃气发电设施（Bio-energy 株式会社）主要接收来自食品加工业、餐馆、百货公司、便利店、宾馆、膳食服务设施等食品废弃物，通过发酵系统产生甲烷气体，一部分用于燃气发电，另一部分经处理后直接进入城市燃气管网。该设施每日可处理食品废弃物 110 吨，发电26880kWh，并产生2400立方米的燃气，每年可减排二氧化碳708吨。
这家企业的盈利方式，一是靠外售电、燃气，二是收取食品废弃物处理费。按照规定，产生食品废弃物的经营单位必须找到合格的处理企业为其提供处理服务，每年都要提供有资质处理企业出具的证明书，说明处理量、处理方式才能继续经营，因此处理费就成了Bio-energy株式会社的重要收入来源，并且还可以根据食品废弃物的品质收取不同的价格，因为含有过多类似竹签、塑料袋等不可生物发酵杂质的食品废弃物无法直接进入发酵罐，需要在前端增加预处理环节，增加了处理成本。
六、精明细巧：垃圾填埋处理很实用
虽然经过了高效的中间处理，将可再生、可循环、可燃烧的垃圾分离出去，尽可能地减少了填埋量，但是作为固体废弃物的最终处置方式，填埋场仍然必不可少。东京23个区内产生的废弃物处理残渣、下水道污泥等、中小企业排放的产业废弃物，都是通过东京都设置并管理的中央防洪堤坝外侧填埋处理场和新海面处理场进行填埋处理。东京都由于利用海面填埋垃圾，因此充分考虑环保要求，采用“三明治”施工法（垃圾堆垛，达到约3米高时盖上50厘米土层，然后在形成的凹谷中填埋垃圾，填平后盖上50厘米土层）作业，用双重钢管板桩式护岸堤坝（中防外侧填埋场）和沉箱式外围护岸（新海面填埋场），并对垃圾渗沥液进行妥善处理及稳定管理，回收沼气用于发电。
梦之岛公园就是建立在填埋场上的。这块地的填埋时间自1957年12月至1967年3月，共约填埋1034万吨垃圾。经过封场后10多年的准备，梦之岛公园于1978年10月1日正式开园。公园占地43公顷，主要设施有梦之岛热带植物馆、陆上竞技场、多功能竞技场、户外广场、第五福龙丸展示馆、区营野球场、区营梦之岛竞技场等。充分利用新江东垃圾焚烧厂热能的热带植物馆就位于梦之岛公园内，由A、B、C三个大温室组成。规模巨大的热带林和苔藓地带组成了A区，用椰子树叶盖房子的热带村庄组成了B区，东京亚热带小笠原植物组成了C区，在这三个各具特色的区内，可以看到五百多种的热带植物。这里还是学生们进行社会实践的指定场所，学生们在这里认知热带植物的同时，也能切身感受到垃圾焚烧厂提供的热能。
七、精心细腻：垃圾管理体系很周密
根据相关研究，日本在保持人均GDP 较高的水平下，做到了人均垃圾排放量较低，是典型的垃圾“低排放国家”，这主要得益于日本针对社会经济发展过程中出现的高消费、高废弃、新材料（塑料袋）等导致垃圾量猛增的问题，及时采取适当的对策，从而在维持经济发展的同时成功实现人均垃圾排放量的递减。以东京都的实践看，对大型垃圾分类收集、对不适合燃烧的垃圾分类收集、开始“东京减量”垃圾减量宣传活动、正式实施资源回收事业，每一次政策出台，都带来了人均垃圾排放量的明显下降，如此及时、高效的政策值得学习借鉴。
从整个垃圾管理体系看，每个环节都展示出管理者的精心安排 ：在排放环节，日本政府重视对垃圾排放者的启发并致力于对下一代垃圾排放者的教育，更多的采用面对面交流的方式，充分应用各种启发、教育工具，建立对居民进行告知并贯彻执行的体制，努力培养居民的意识和习惯。在收集运输环节，以定量数据及现场经验为依据制定计划，大量采用便于转小弯且垃圾压缩率较高的小型压缩车巡回收集，针对老年人、残疾人上门收集，确保100%收集率。在焚烧处理环节，凸显对居民、环境的关怀，运营时持续跟进、请公众参观焚烧处理设备来加强与居民的交流、消除居民的不安，在焚烧厂建筑物的设计、颜色搭配及墙面绿化方面注重与周边地区的和谐，设法安排好垃圾收集车的线路防止堵塞等等。在最终填埋处理环节，充分利用封场后形成的空地用于建设公园、植物馆等城市设施服务市民。
八、精益求精：深化北京垃圾治理有信心
习近平总书记强调 ：普遍推行垃圾分类制度，关系 13 亿多人生活环境改善，关系垃圾能不能减量化、资源化、无害化处理。要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统，形成以法治为基础，政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。北京作为首都，要带头贯彻落实中央精神，博采众长，吸收借鉴日本的成功经验，坚定前进信心、升华宣教思路、提升服务能力、严格措施保障，进一步加强政府、社会各方的团结合作，确保按期取得减量化、资源化、无害化的显著战绩，打赢这一场垃圾治理的攻坚战。
（一）树牢前行信念，保持一颗恒心
垃圾分类是一项长远的任务，市民的思想认识对源头分类的成功与否有着至关重要的影响力。人的习惯是一个长期的培养过程，日本目前垃圾分类已经形成习惯，得益于政府和社会数十年的持续用力。其实日本也有过垃圾乱排、监管不严、垃圾产生量迅速增长的时期，也有过居民不理解甚至反对垃圾处理设施建设的时期，从历史的角度看，我们遇到的问题他们都遇到过。面对这些问题，东京都政府一方面开源——在东京湾用垃圾填海造陆，既消纳了垃圾，又新增了宝贵的土地资源，可谓一举两得 ；另一方面节流，广泛推行垃圾分类，以便后续分类处理，能回用的尽量回用，能焚烧的尽量焚烧，一切都以降低最终填埋比例为目标。经过二十余年的努力，随着市民垃圾分类习惯的养成，合理、高效的垃圾分类处理体系建立完善，东京都的人均垃圾量逐年降低，填埋场的使用年限不断增长，东京的垃圾管理名扬世界。
目前我市围绕垃圾分类管理，政府和社会投入大量人力物力财力，可能暂时未能达到“立竿见影”的效果，这都是历史发展的必经阶段。我们要本刊特稿 Special Report认识到“虽然尚未沸腾，但却一直升温”，也就是“量变引起质变”的道理，类比于日本东京和其他一些垃圾分类做得好的国家，垃圾分类体系的建立大约需要二三十年时间，这注定将是一个需要反复摸索、不断完善制度的过程。我们需要保持恒心、坚定信念，设计好顶层路径，然后用“钉钉子”精神一锤接着一锤敲、一茬接着一茬干，经过持续推动一段时期后，才能积跬步而至千里，随着市民思想转变、分类习惯养成，全市的垃圾分类管理方能取得新的突破，达到预期目标。
（二）拓宽宣教思路，广泛彰显诚心
从日本的经验看，市民的垃圾分类习惯养成是垃圾处理实现减量化、资源化、无害化的源头。只有在做好“宣”的同时更加注重“传”，在做好“教”的同时更加注重“育”，不断开展习惯养成教育，使之成为市民的自觉意识与行为，才能给垃圾分类管理体系打下坚实基础。东京都高度重视抓住孩子这个下一代垃圾排放者作为重点突破口，从儿童时代就培养环保意识，如规定小学 4 年级以上的学生，每年都必须前往一个垃圾处理设施接受环保教育 ；举办中学生环保峰会、设置环保能源问题研讨环节等，让垃圾分类环保意识提前影响下一代人，深入人心、形成习惯、长久流传。
我们开展垃圾分类减量宣传教育工作，要不断优化宣传教育思路，拿出十二分的诚意，既要做好媒体“宣”的工作，更突出“传”的实践，多一些面对面地聊、手把手地教，让市民成为垃圾分类的宣传员，口口相传、手手相传，把垃圾要分类的理念潜移默化地注入脑海 ；在注重把垃圾分类写入教科书“教”的同时，更要注重对下一代多方面、多角度的分类意识培育，长期坚持、绵绵细雨，让垃圾要分类的习惯从小养成。针对关于垃圾处理设施建设的不同声音，要从居民和环境关怀的角度，加强与居民的交流，注重建设期环境保护，运营时充分考虑周边环境，实行最及时的信息公开制度和最严格的环境污染控制标准，让居民能够彻底放心，从内心里真正支持垃圾处理设施建设。
（三）增强服务能力，处处体现精心
东京的19座焚烧厂，大都与居民区一墙之隔，可以说是“零距离”，却没有受到居民反对，这主要归功于日本在处理设施设计建造和运行过程中的处处精心。北京市长期以来一直把提升垃圾处理能力建设放在首位，却忽视了对处理设施的社会沟通能力提升。虽然我们在硬件和技术标准上不比日本差，甚至有些设施的硬件条件还要比日本好一些。但是我们新建的处理设施，特别是焚烧厂，并不是每一座都考虑了社会宣传、常识教育、互动沟通的功能，需要进一步转变观念，更加突出宣传教育功能的建设和提升。一座处理设施就是一个垃圾分类管理的辐射点、一座垃圾分类的学校，可以影响周边一大片居民，让他们通过切身体会对垃圾处理有一个正确的、正面的认识，只有这样才能消除居民对建设垃圾处理设施的反对呼声，才能从根本上影响居民对垃圾分类的认识，才能促使居民养成垃圾分类的良好习惯。
（四）加强法治保障，坚定分类决心
习近平总书记强调，城市管理应该像绣花一样精细。管理水平要提升、要实现精细化，完善的法规体系是必不可少的重要保障。日本在垃圾管理方面有《循环型社会形成推进基本法》《资源有效利用促进法》《废弃物处理法》《容器包装再循环法》《建筑再循环法》等一系列法律法规，框架完整、内容细致、标准严谨，才能保证垃圾处理实施有条不紊、高效顺畅。我们要进一步增强法治意识，不断健全完善法规保障体系，对现有法规细化规定、明确责任、严格处罚，在欠缺领域加快立法进度，首先确保有法可依。同时，要加大执法力度，减少法条中原则性的描述，增加具体、可操作、可执行的条文，确保违法必究，维护社会主义法治公平。要充分发挥诚信体系和道德约束的作用，在培养市民垃圾分类习惯的基础上，加大对不按要求分类行为的违法惩处，将规范分类纳入社会诚信体系，利用诚信和道德来约束市民在投放环节实现源头分类，为整个垃圾分类体系的构建奠定广泛扎实的社会和群众基础。
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原标题：对东京垃圾处理精细化的调查与思考
