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金永祥:地方开始启动PPP项目推进了

2020-02-19 14:19:49 大岳咨询 作者:金永祥

2020年年初以来的疫情对我国宏观经济的负面影响尽管还难以准确预测,却不可避免。从全年看,疫情对基建和PPP的影响将十分有限,而且影响不一定是负面的。疫情对1月份的PPP没有产生影响,对2月份的负面影响最大,对3月份可能还会有些影响但很可能出现从负面影响到正面影响的转折,预计从二季度开始到年底疫情的影响都将是正面的。尽管PPP发展仍然会比较艰难,但应该与疫情无关,是过去两年被作为隐性债务误伤的结果,也许疫情会成为结束这种误伤的契机。

我国的经济总量是由投资、消费和外贸的。疫情过后,消费和外贸的增长是政府难以控制的,为了减小疫情对经济的影响,并补齐疫情本身暴露出公共服务方面的若干短板,加大基建投资将大概率成为政府的政策选择,因此基建的规模很可能比不发生疫情情况下要大。大多数PPP项目都是基础设施和公共服务项目,基建大发展,一般来讲PPP的机会就自然会增多。

作为基础设施和PPP的参与者,大岳近期的情况有一定代表性。经历20多天的疫情恐慌之后,从2月11日开始已经陆续有地方政府联系大岳咨询公司,要求加快推进PPP项目。受疫情影响,地方政府的发展和财政压力都是很大的,这些启动PPP的动作不是偶然的。这意味着,疫情对PPP最坏的影响已经过去,3月份PPP项目将可能恢复到正常状态,4月份以后有望进入加快发展阶段。

政府用于基建的投资主要来源于政府性基金、政府债券和PPP。政府性基金的规模主要取决于房地产市场走势;每年的政府债券规模基本是确定的;只有PPP的弹性空间较大,可以在扩大基建规模方面发挥关键作用。2003年发生SARS疫情时,北京市的经济发展受影响最大。疫情过后,北京市推出了定福庄等五个污水处理厂PPP项目、亦庄天然气PPP项目等一批PPP项目,并加快了北京地铁四号线PPP项目的建设。合肥王小郢污水、南京城东污水等PPP项目也都是当时应对疫情推出的。这些项目的实施不仅为稳定2003年经济发挥了作用,而且使PPP从试点阶段顺利进入推广阶段,还带来了PPP在2003到2008这五年规范的高速发展时期。桑德环保、法国威立雅、中节能等一大批环保企业高速发展,城市污水处理价格在市场竞争的推动下大幅下降,使得财政有能力负担起更多的污水处理项目,为我国推进城市化所需的基础设施作出了贡献。

新冠病毒疫情过后推进PPP还有一个特殊意义,有利于挽救民营经济,促进经济高质量发展。过去几年地方政府债券的大规模发行对防止隐形债务发挥了重大作用,有效防控了系统性金融风险。但地方政府债券投资都是财政投资的范围,对民间投资不可避免的产生了一定的挤出效应。2019年是民营经济发展最困难的一年,原因是多种多样的,不可否认地方政府债券的挤出效应是其中之一。本次疫情发生以来,民营企业又首先受到了冲击,在前两年已遭受打击的背景下,疫情可能成为压垮很多民营企业的最后一根稻草,拯救民企已经成为政府的当务之急。如果大力发展PPP,民营企业就有机会获得更多的投资、建设和运营基础设施的机会;如果进一步允许专项债与PPP结合,民企还会有机会参与专项债项目的建设和运营,提高专项债的资金使用效率。

为了加快PPP发展,建议政府做好以下工作:

第一,中央政府释放明确的政策信号支持PPP发展。过去两年PPP被视为隐形债务,发展遭受了很大挫折。到2019年下半年,地方政府、社会资本和金融机构都对PPP持观望态度,甚至部分重要的参与方明确表示不再做PPP了。如果PPP政策明朗了,各方都认为PPP是治理机制和政策选择,就能恢复各方对PPP的信心。

第二,地方政府尽快启动PPP项目前期准备工作。PPP项目的运作是有正常工作周期的,只有加快前期工作,才能保证PPP在本年度的基建投资中发挥作用。本次疫情暴露了一些基础设施方面的问题,可以成为疫情过后重点推进的PPP优选项。

第三,将专项债与PPP有机结合。这项工作有财政部领导曾提出过,但没有明显进展,导致专项债的使用效率过低、风险开始显现。应该把疫情作为解决这个问题的契机,现在政府没有任何理由不采取一切手段加快基建速度。如果将两者有机结合,优势互补,这个市场各方一直强烈呼吁的政策选择就一定能很快发挥作用。

第四,加快改革,攻坚克难,使PPP上一个新的台阶。前两年PPP发展受挫的原因之一是经过五年高速发展后积累了一些问题。面对问题,如果浅尝辄止自然会半途而废,迎难而上方可实现高质量发展。下一步发展PPP攻坚克难的重点应该包括解决好收费制度和价格制度改革、降低资本金到符合国情的比例、认真开展前期工作、发挥好咨询公司的作用等。


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