煤炭的长期采掘，导致矿区及周边出现地表沉陷、房屋倒塌、农田损毁、生态环境恶化。截止2014年底，淮南采煤沉陷面积35.3万亩，最大沉陷深度达20米以上，预计最终沉陷将达105万亩，占该市土地总面积的27%。淮北采煤沉陷面积27.2万亩，按照目前的煤炭产能每年还将塌陷土地8000亩左右，并呈逐年增加趋势。采煤沉陷区环境整治和修复任务艰巨。
村民在塌陷区农民公园里练习太极剑。
“五难”牵绊发展
安徽省致公近日对沉陷区进行了一次全面调研。他们发现，“五难”问题成为沉陷区治理的极大阻碍。
生态保护难。沉陷区生态环境破坏严重，包括历史遗留原因和现代化开采进度过快等原因。相对于破坏迅速而言，治理和恢复是一项复杂且漫长的过程。沉陷区土地稳沉时间长，绝大部分已成为水面，无法进行土地复垦，用地无法做到占补平衡。
利益协调难。沉陷区群众重新安置费用低，安置房屋成本实际产生与企业补偿资金相抵缺口近三分之一，农户厂房、经济作物等资产的补偿标准偏低;采煤企业一次性征地补偿需4-7万元/亩，由于土地指标及资金问题，仍采用 “以租代征”方式，每年以每亩1800元青苗补偿费的形式给予失地农民补偿，当前煤炭价格持续下降，青苗费能否连续足额发放出现了不确定性;失地农民社会保障资金不足，地方财力难以负担，仅淮北、淮南两市采煤沉陷区涉及人口就达61万，淮南截至2014年底累计欠缴社保费用13亿元。
发展安置难。受沉陷区土地不属于政府征地的影响，入住安置房的农民无法纳入养老保险范围;由于沉陷区治理经济效益显现周期长，前期投入大、产出小，加之镇、村、组原有的土地权属问题，致使社会参与的积极性普遍不高;安置区企业进驻尚不充分，就业机会少，部分缺乏就业技能的农民就业压力很大。
制度创新难。沉陷区土地在国土管理范畴上还是农田，给土地流转带来困难，沉陷区综合治理必须建立在产权变更的基础上，否则进行长期投资实践难度较大;按照有关规定，采矿企业必须提前3年向县(区)政府报送拟搬迁村庄计划，以便二者共同调查核定搬迁户数、人口等基本情况，但现状多有突然塌陷情况发生，塌陷时间无法预知，政府很难把握建设时间节点;安置新村用地缺乏指标，使新村建设难以进行。
产业转型难。资源型城市转型也就是发展接续替代产业，以改变城市发展过分依赖资源型产业的发展模式。现有窘境是产业技术含量低、产业链条短、资金来源渠道窄，普遍存在 “一业独大”，高消耗、高污染、低效率的粗放型增长方式尚未从根本上转变，新兴产业及非资源型产业发展不足，地方发展受资源型产业影响较大。这是采矿沉陷区产业结构转换能力差的直接原因所在。
综治期盼长效机制
省致公认为，采矿沉陷区综合治理需要达到的目标，应包括沉陷区居民的安置、发展，沉陷区的利用、水系重构与湿地生态建设、矿区生态恢复等，进而通过矿产资源开发与环境承载力的协调，实现经济社会与资源环境的协调发展。
省致公建议政府明确治理思路，坚持依法治理、农业优先原则，科学编制沉陷区的区域性发展规划，着力健全资源开发秩序约束机制、资源开发补偿机制、利益分配共享机制、接续替代产业扶持机制，探索各市独具特色的转型模式。特别是对于采矿沉陷区未征收土地，需要尽快出台征收政策，逐步解决“以租代征”问题。
省里可根据各市采矿沉陷土地实际情况适当核减耕地保有量和基本农田保护率，比照灾毁耕地政策对沉陷土地性质进行变更，争取项目资金进行复垦治理，增加可用土地;并加快推进采矿沉陷区村庄搬迁安置。如：尽快解决新村建设用地指标困境，可作为救灾工程用地边用边报批，积极向上争取指标，专列计划予以解决;利用现有农民创业园鼓励农民自主创业，在安置区配建商业服务设施创造就业机会，对农民进行技能培训和市场知识培训，建立劳务输出机制，努力解决失地农民就业问题;将沉陷区失地农民纳入城市社保体系。
因地制宜，根据条件分类实施治理，宜农则农，宜林则林，宜渔则渔，建设生态农业区、水产渔业区或湿地休闲区，充分挖掘沉陷区土地利用价值。
同时发展接续替代产业。培育适合采矿沉陷区的接续替代产业，以产业转型促进质量效率型集约增长，力争实现工业结构的突破性调整;由于淮南被列为成熟型资源型城市，可支持其争取成为国家级可持续发展试点市;在条件成熟的地区推进直供电试点。
打造融资平台
安徽省11个资源型城市中，无论成长型、成熟型与衰退型都有程度不等的采矿沉陷或因矿废弃土地的问题。治理工业废弃土地和挽救采煤沉陷区刻不容缓，而资金是最为核心的因素。省政协委员管永星建议打造长效的融资平台，为整治与挽救资源型城市废弃与沉陷土地解决了输血功能。
土地是城市发展的重要资源。美国早在1980年11月通过 《超级基金法》，明确工业废弃治理区域，进行危险程度评估，并拟定清理方案;6年后再修订通过《超级基金修订与再授权法》，明确污染地块购买者责任保护条款及新的责任免除条款等。英国设立了遗弃土地基金，促进废弃土地的再利用，并于1998年2月发布全国性的目标，即致力于优先循环使用“棕地”，到2008年英国至少60%新住宅开发建立在“棕地”上。实际上这一目标于2002年便提前实现了。有鉴于此，管永星认为安徽省应该尽早成立拯救土地基金(暂名)
管永星认为，沉陷水面与废弃土地需要花大力气治理与恢复，似乎得不偿失。但沉陷水面与废弃土地除去部分用作公益，如公共建设与景观用地、水利设施等，其他大部分只要规划得当，完全可供开发住宅、新型产业以及生态农业养殖业使用，有的收益并非遥不可期。政府应该主动宣传，加强与各可能利益人(投资者、土地所有者、开发商、咨询者、社会组织、技术提供者以及有投资需求民众等)沟通协调，以发行债券、合同期权、众筹等多种模式募集资金，加大基金规模，并就此建立基金运转公开接收监督机制。美国也曾出台许多政策措施，动员社会各方力量和资源共同参与工业废弃土地的清洁、利用和再开发，卓有成效,许多重建项目由政府与私人投资联合开发，形成了“双赢”结果。加拿大政府严格控制城市发展边界，将房地产业逼上了治理工业废弃土地的华容道，将主要的污染清理、资金筹集的任务都担在了开发商肩上。建议安徽省在资源型城市中应该严格设限房地产开发用地性质，硬性规定房地产用地必须明确占废弃工业用地与沉陷水面的比例，将社会资金逼进专项基金通道。
原标题：沉陷区治理：关爱疲惫的土地
