【问题】
我们在现场检查时发现一化工企业有暗管排放污水的行为,是否需要实施查封、扣押?查封、扣押后是否还需要行政处罚?如果经过取样监测，排放的污水非有毒废水，环保部门是否还需将案件移送公安机关处以行政拘留?
河北省某县环保局
【解答及分析】
一、在何种情形下，环保部门必须实施查封、扣押?
《环保法》第二十五条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。”
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定：“排污者有下列情形之一的，环境保护主管部门依法实施查封，扣押：(一)违法排放、倾倒或者处置含传染病病原体的废物、危险废物、含重金属污染物或者持久性有机污染物等有毒物质或者其他有害物质的;(二)在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区违反法律法规规定排放、倾倒、处置污染物的;(三)违反法律法规规定排放、倾倒化工、制药、石化、印染、电镀、造纸、制革等工业污泥的;(四)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防止污染设施等逃避监管的方式违反法律法规规定排放污染物的;(五)较大、重大和特别重大突发环境事件发生后，未按照要求执行停产、停排措施，继续违反法律法规规定排放污染物的;(六)法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为。有前款第一项、第二项、第三项、第六项情形之一的，环境保护主管部门可以实施查封、扣押;已造成严重污染或者有前款第四项、第五项情形之一的，环境保护主管部门应当实施查封、扣押。”
由上述法律规定可见，对于“造成或者可能造成严重污染的”，环保部门可以实施查封、扣押。那么，“造成或者可能造成严重污染”如何理解，《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条做了详细的解释，主要有六种情形。而对于暗管排放污染物的行为，属于环保部门“应当”实施查封、扣押的情形，环保部门必须实施查封、扣押。
二、不符合《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定的前五种情形，环保部门是否可以实施查封、扣押?
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定了六种适用情形，其中第六种情形“法律、法规规定的其他造成或者可能造成严重污染的违法排污行为”为兜底条款，需要环保部门根据具体案情判断是否达到“造成或者可能造成严重污染”的程度，该条款的设定，虽然有些模糊，不易把握，但是却给环保部门及日后法律、法规的修订及一些地方性法规的要求留出了空间。
新修订实施的《大气污染防治法》第三十条规定“企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放大气污染物，造成或者可能造成严重大气污染，或者有关证据可能灭失或者被隐匿的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有大气环境保护监督管理职责的部门，可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。”可见，“有关证据可能灭失或者被隐匿的”也是环保部门或其他负有大气污染环境保护监督管理职责部门实施查封、扣押的情形之一。
因此，对于不符合《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定的前五种情形的，若环保部门根据案件的具体情况判断，有“造成或者可能造成严重污染”可能的，环保部门是可以实施查封、扣押的。
三、实施查封、扣押后，是否还需要行政处罚?
《行政强制法》第二条规定：“本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。
行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。”
《行政强制法》第九条规定：“行政强制措施的种类：(一)限制公民人身自由;(二)查封场所、设施或者财物;(三)扣押财物;(四)冻结存款、汇款;(五)其他行政强制措施。”
《行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”
解决此问题，需要我们弄清楚查封、扣押的法律属性及其与行政处罚的关系。根据上述法律规定可见，查封、扣押属于行政强制措施，是行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为，是一种中间行为。而行政处罚是具有行政处罚权的行政主体为维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或其他组织的合法权益，依法对行政相对人违反行政法律法规而尚未构成犯罪的行政行为所实施的法律制裁，是一种行政制裁行为，两者显然不能混同，也不能替代。对于暗管排放污染水行为，环保部门在实施查封、扣押行政强制措施时，也应该依据相关《水污染防治法》或其他相关法律规定，对其进行行政处罚。
四、对于暗管排污，尚不构成犯罪的，是否必须移送行政拘留?
《环保法》第六十三条规定：“企业事业单位和其他生产经营者有下列行为之一，尚不构成犯罪的，除依照有关法律法规规定予以处罚外，由县级以上人民政府环境保护主管部门或者其他有关部门将案件移送公安机关，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处十日以上十五日以下拘留;情节较轻的，处五日以上十日以下拘留：(一)建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的;(二)违反法律规定，未取得排污许可证排放污染物，被责令停止排污，拒不执行的;(三)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造监测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;(四)生产、使用国家明令禁止生产、使用的农药，被责令改正，拒不改正的。”
暗管排放污水的行为，属于法律规定的向公安机关移送行政拘案件的第三种情形，环保部门应依据该条款及《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的规定，将案件移送公安机关。
五、环保部门实施查封、扣押还需要注意哪些问题?
1、实施查封、扣押，环保部门需注意“可以”与“应该”的情形
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条第二款规定：“有前款第一项、第二项、第三项、第六项情形之一的，环境保护主管部门可以实施查封、扣押;已造成严重污染或者有前款第四项、第五项情形之一的，环境保护主管部门应当实施查封、扣押。”对于“可以”情形，环保局可以根据案情确定是否查封、扣押;而对于“应该”情形，环保局必须实施查封、扣押。
2、实施查封、扣押的主体要求
《行政强制法》第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十二条也规定“由两名以上具有行政执法资格的环境行政执法人员实施，并出示执法身份证件”。可见，实施查封、扣押时，环保部门不能委托其下属的环境监察部门实施，实施人员也需要由具有行政执法资格的行政执法人员实施，只具有监察证而不具有执法证的非行政人员，不具备实施查封、扣押的主体要求。
3、查封、扣押的时间限制
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第十五条规定：“查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的，经本级环境保护主管部门负责人批准可以延长，但延长期限不得超过三十日。法律、法规另有规定的除外。延长查封、扣押的决定应当及时书面告知排污者，并说明理由。”
查封、扣押是环保行政机关对当事人的涉案设备、设施所实施的一种临时性处置行为，不具有最终处置性。因此，查封、扣押应当有明确的期限，法定期限届满，环保行政机关应当解除查封、扣押，对被查封、扣押的设备、设施要及时归还当事人或另行处置。若延长期限，需要在30日期限届满前书面通知排污者，若没有及时通知，排污者可以要求环保局解除查封、扣押。
4、实施查封、扣押时，环保部门能否直接对企业拉闸断电?
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第五条规定：“环境保护主管部门查封、扣押排污者造成污染物排放的设施、设备，应当符合有关法律的规定。不得重复查封、扣押排污者已经被依法查封的设施、设备。对不易移动的或者有特殊存放要求的设施、设备，应当就地查封。查封时，可以在该设施、设备的控制装置等关键部件或者造成污染物排放所需供水、供电、供气等开关阀门张贴封条。”
环保部门没有拉闸断电的权利，在实施查封扣押时，可以在“设施、设备的控制装置等关键部件或者造成污染物排放所需供水、供电、供气等开关阀门张贴封条”，不能直接拉闸断电。
5、对于公安机关立案侦查的案件，环保部门在实施查封、扣押后是否应该移送?
《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第二十二条规定：“排污者涉嫌环境污染犯罪已由公安机关立案侦查的，环境保护主管部门应当依法移送查封、扣押的设施、设备以及有关法律文书、清单。”因此，对于公安机关立案侦查的案件，环境部门应当依法将查封、扣押的设施、设备以及有关法律文书、清单等移送公安机关。
查封、扣押是《环境保护法》赋予环境部门的一项强有力的执法武器，有效改变了以往执法“偏软”，不能有效遏制排污或者执法人员一走，企业又开始排污的情形。但作为一项限制公民财产权利的措施，法律从实施主体、适用范围、调查取证、审批、决定、执行、保管、解除、移送、检查监督等实施程序，都做了详细的规定及限制，环保部门一定要严格依照法律规定实施。因为，行政强制措施实施不当或不合法，极易给行政相对人的权益造成侵害或不必要的损害。若行政相对人起诉到法院，行政行为很有可能会被法院撤销，这时，环保部门不仅会面临败诉及国家赔偿的风险，还有可能会因为未严格依法行政被司法、纪检部门追究相关责任。故，环保部门一定要重视法律的学习，了解关于查封、扣押的实施程序及注意事项，并严格依法执法，这样才能正确运用法律赋予的执法武器，有效遏制污染，并做到尽职免责。
原标题：企业暗管排污 环保部门必须实施哪些行政措施？
