摘要
为强化环境保护管理、推动环境质量改善，我国开始实施工业污染源全面达标排放计划，同时建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。本文从达标计划和排污许可制的协同推进思路入手，分析两者的内在联系，识别现阶段协同推进方面存在的问题，提出了强化配合与协同的政策建议。
引言
为强化环境保护管理、推动环境质量改善，党的十八届五中全会明确要求“实施工业污染源全面达标排放计划”(下简称达标计划)，同时提出了“建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”(下简称排污许可制)，随后，国务院和环保部围绕着两项重大工作开展了紧密有序的部署。2016年11月，国务院印发了《控制污染物排放许可制实施方案》(国办发〔2016〕81号)，12月环保部印发了《关于实施工业污染源全面达标排放计划的通知》(环环监〔2016〕172号)，同时印发了《排污许可证管理暂行规定》(环水体〔2016〕186号)和《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可管理工作的通知》(环水体〔2016〕189号)。
目前我国正处于各项环境管理制度改革关键期，实行排污许可“一证式”管理，形成系统完整、权责清晰、监管有效的管理格局的改革目标已经确定。达标计划和排污许可制两项重大环保任务尽管各自都有完整的制度体系，但也存在清晰的内在联系，两项工作都以环境质量改善为目标，以排放标准为依据，排污许可是核心要求、达标计划是基础手段。排污许可制解决点源监管要求的问题，达标计划解决点源如何达标的问题，两者须紧密配合、协同推动。本文从达标计划和排污许可制的协同推进思路入手，分析两者的内在联系，识别现阶段协同推进方面存在的问题，提出了强化配合与协同的政策建议。
达标计划与排污许可制的协同推进思路
达标计划是一项强化环境管理、促进环境质量改善的基础性、长期性工作，坚持“引导为主、高压为辅”，构建“企业守法自律、政府统一领导、部门依法监管、社会广泛监督”的管理体系，建立健全“规则清晰、权责明确、运行规范、监督有力、信息透明”的长效机制，关闭取缔一批、严查重罚一批、限期改造一批、规范提升一批、正向激励一批，全面提升工业污染源达标排放水平，为显著改善环境质量夯实基础。力争通过1～2年时间的努力，形成严厉打击超标排放的的高压态势，超标排放行为得到有效遏制;到2020年，基于环境质量改善要求的地方污染物排放标准体系初步建立，引导和监督企业达标排放的长效机制基本健全，工业污染源稳定达标排放水平全面提升，企业环境守法成为常态。
排污许可制是依法规范企事业单位排污行为的基础性环境管理制度，环境保护部门通过对企事业单位发放排污许可证并依证监管实施排污许可制。排污许可证抓住固定污染源实质就是抓住了工业污染防治的重点和关键。对于现有企业，减排的方式主要是生产工艺革新、技术改造或增加污染治理设施、强化环境管理，排污许可证重点对污染治理设施、污染物排放浓度、排放量以及管理要求进行许可，通过排污许可证强化环境保护精细化管理，促进企业达标排放，并有效控制区域流域污染物排放量。
实施达标计划与排污许可制紧密相关，共成体系又各有侧重，实质上都是环境管理体系的有机组成部分，有着清晰的内在逻辑和完善的体系性，两者的协同与配合主要体现在以下几个方面。
达标计划与排污许可制都以“改善环境质量”为核心
达标是对工业污染源最基本的要求，所以实施达标计划是工业污染源管理的基础手段，而排污许可制是工业污染源环境管理核心制度，两者都把矛头指向了工业污染源。目前来看，工业生产仍是主要污染源之一，是我国污染物产生与排放大户，在COD、氨氮、SO2和氮氧化物等主要污染物排放方面贡献较高，而且，各工业行业还产生和排放了大量成分复杂、含有各种有毒有害污染物的工业“三废”，其现实的环境危害和潜在的环境风险不容小觑，所以从总量和毒性上来说，工业污染源都是影响环境质量的最主要污染源。同时，现有工业源达标排放和守法绩效较差，造成有时实际排放的污染物多于通过统计所掌握的情况，更是对环境质量改善产生了巨大的负面影响，工业源是污染减排最大的难点和焦点，也是环境质量难以根本改善的根源。所以实施达标计划与排污许可制，是推动企业落实环保主体责任的重大举措，是健全环境治理体系、推进生态文明建设的重要一环，两者的出发点和核心目标都是“改善环境质量”。
达标计划与排污许可制在监管方法和技术路线上具有一致性
排污许可制是企业环境守法的依据，是政府环境执法的工具。排污许可制相当于给每个固定污染源定制了“身份证”，一方面解决了“多套数据”问题，使环境管理更加高效;另一方面通过自行监测、公布排污许可证执行报告，企事业单位治污主体责任得以加强。排污许可重在解决企业“达什么标”的问题，在将来排污许可制发展成熟之后，所谓达标就是指要按照排污许可证的规定排放污染物，将来的“达标”实际是发展成为“达证”。而达标计划实为工业点源的环境守法计划，重在解决企业“如何达标”的问题。以现有体系来看，所谓达标还是指要达到国家或地方排放标准，排污许可也是以排放标准为核算依据进行核定的，因此标排标准是这两项工作的依据和基础。无论是达标计划还是排污许可制，都需要健全成熟的环境执法监管体系和长效机制予以保障和支持。
达标计划与排污许可在实施路线上高度配合与协调
《关于实施工业污染源全面达标排放计划的通知》中提出2017年率先在火电、造纸等8个行业开展达标计划，排污许可证制度也率先在火电和造纸行业开展管理工作，达标计划与探索期、改革期的排污许可工作充分衔接与配合。同时，达标计划将会把已发放排污许可证的行业和企业作为达标计划实施重点，严格依据排污许可所载明事项，全面监督检查企业相关污染控制与排放要求执行情况，确保企业以许可的方式、浓度和总量等达证排污。在达标计划推行较好、达标排放状况较好的行业优先推行发放排污许可证。两者相辅相成，互相推进。
达标计划为推动排污许可改革提供保障和支持
鉴于目前环境管理短板突出、环境质量改善任务繁重、企业超标排放现象比较普遍、排污许可制度尚未完全建立的现实情况，为在短期内显著提升企业达标排放率、明显改善区域环境质量，“十三五”期间达标计划与排污许可即共同推进、又相对独立。达标计划一方面重点解决严重影响企业守法的重点问题，诸如不具备稳定达标能力产能、偷排偷放、数据造假、长期严重超标、排放数据失真等重点问题;另一方面着重建立健全保障企业环境守法的重点关键政策机制，诸如超标排放记分制度、企业红黄牌管理制度、全国工业污染源排放公共信息平台建设、环境执法监测市场化改革、环保有奖举报等，通过提升环境监察执法能力、强化环境监管、扫除关键问题、建立长效机制为排污许可改革与实施创造良好环境与有利条件。
本文节选自《中国环境管理》2017年第1期《协同推进达标计划与排污许可制的政策建议》，更多内容请参见原文。
作者：葛察忠，贾真，李晓亮
葛察忠，研究员，环境保护部环境规划院，主要研究方向为环境经济学。
责任作者：贾真，助理研究员，环境保护部环境规划院，主要研究方向为环境经济学。
原标题：【专题】葛察忠 等：协同推进达标计划与排污许可制
