摘要：渤海作为环渤海经济圈的发展载体，随着环渤海经济圈的发展壮大对渤海资源的开发利用程度不断加深。不合理的开发方式致使渤海存在赤潮频发、水体富营养化、生物多样性锐减等生态环境问题。渤海地区的海洋环境污染治理效果不理想，原因在于渤海地区海洋环境污染治理主体较为单一，权力运行缺乏多维性，同时作为治理主体的市场和公众未发挥其治理作用。在运用多中心理论分析的基础上，建立政府、市场、公众多元主体共同参与的渤海海洋环境污染的多中心治理模式，发挥市场在渤海环境治理中资源的基础配置作用，为公众提供具体可行的参与制度，为环渤海经济圈的可持续发展提供参考。
多中心理论视域下渤海海洋环境污染治理模式研究
郑建明 刘天佐
(上海海洋大学 海洋文化与法律学院，上海 201306)
作者简介：郑建明(1975- )，男，浙江衢州人，上海海洋大学海洋文化与法律学院教授，主要从事海洋经济与政策、海洋生态环境治理等研究。
刊发于《中国海洋大学学报(社会科学版)》 2019年第1期
渤海是中国的内海，主要包括辽东湾、渤海湾、莱州湾三大海湾，随着环渤海经济圈的发展壮大，对于渤海及其海湾的开发强度日益增强。由于渤海是封闭性内海，年降水量少，水体的交互作用和稀释作用差，加之人类不合理的开发利用方式，致使渤海地区海洋环境污染严重，对于渤海海洋环境污染的治理迫在眉睫。党的十九大报告专门阐释了“加快水污染防治，实施流域环境和近岸海域综合治理”，对渤海海洋环境保护的相关投入不断加大。渤海地区的海洋环境虽有一定的改善，但总体情况依然不容乐观。渤海海洋环境污染治理问题既涉及到工程与技术层面的问题，同时也与治理模式密切相关。因此，对渤海海洋环境污染治理模式的研究具有重要的现实意义和理论意义。
多中心理论最早是由奥斯特罗姆夫妇共同创立，多中心治理意味着政府、市场的共同参与和多种治理手段的应用。[1]多中心理论提出后在政府治理领域引起了极大反响，在海洋环境治理方面也得到充分的应用。国外相关学者以解决海洋环境生态修复过程中的利益冲突、实现体制创新为角度探讨了多中心理论的应用，分别以岛国帕劳、索马里、加勒比海地区为例，就保护地区的海洋环境提出区域共治的多中心治理格局，并依靠多中心治理方法的范式转变，将各级利益攸关方聚集在一起(Rebecca L.Gruby[2]、David Vousden[3]、Patrick Debels[4])。部分国外学者指出在海洋环境污染治理中，政府作为单一治理主体的弊端，提出市场、公众也是环境治理的主体，通过运用多中心理论为区域海洋环境污染治理提供相关的国家与国家间、国家与市场之间和社会之间的合作方式(Jacques Abe[5]、Joanna Vince[6]、Camille Maze[7])。随着多中心理论国际影响力的扩大，90年代开始我国学者对于多中心理论的研究日益丰富。国内相关学者讨论了多中心理论应用下海洋环境污染治理的多元主体合作、自主组织和治理、多元主体的互动参与等方面，并指出我国海洋环境监管要发挥政府主导作用的同时，也要充分发挥海洋环保组织和人民群众的力量(吴玉宗[8]、杨妍等[9])。还有部分学者提出在多中心治理的现代海洋生态环境治理体系中，要形成政府、企业和社会公众多元主体共同参与决策和实施的制度安排，保证海洋生态环境的健康(陈莉莉[10]、郑苗壮等[11])。沈满洪分析了我国海洋环境治理中存在的问题，通过物品属性分析，提出形成以政府为主体的政府机制、以企业为主体的市场机制、以公众和非政府组织为主体的社会机制相互协同制衡的格局。[12]
通过对国内外相关研究的梳理，将多中心理论运用在海洋环境污染治理中，建立多元主体治理模式以提高海洋环境治理成效得到学者们的基本认同，但是基于多中心理论视角，对渤海海洋环境污染治理研究的文献不多。本文将在分析渤海海洋环境污染治理现状及成因的基础上，结合多中心理论在海洋环境污染治理中的机理，提出完善渤海海洋环境污染的多中心治理模式。
一、渤海海洋环境污染现状及其治理问题分析
渤海地区重工业较为集聚，人口密集，工业废水和生活污水排放量大。近年来，随着港口建设提升，吞吐量加大，船舶运输带来的污染日益严重。水体净化的天然劣势加之不合理的利用方式，使得渤海海洋环境污染严重。
(一)渤海海洋环境污染现状分析
1、陆源污染物入海总量大。陆源污染物是渤海海洋环境的主要污染源，渤海沿岸工农业发达，污染物排放基数较大。近三年的《中国海洋环境状况公报》显示，渤海地区海湾多呈亚健康状态，以辽东湾为例，连续三年都为不健康状态，富营养化严重，工业污水的排放总量大且排污总量具有不稳定性；除工业污水外，生活污水排放量也较大，近三年没有明显减少，2014-2016连续三年均达到17000(万吨)以上。陆源污染物包括工业废水、固体废气物、城市生活污水等，这些污染物的随着入海河流排入渤海，致使辽东湾污染加重，也影响整个渤海海域水质。
图1 2013-2016年辽宁省废水、废气、废物排放量
(资料来源：作者整理获得)
2、水体富营养化严重。根据2015-2017近三年的《中国海洋环境状况公报》显示，渤海地区水体富营养化严重，如双台子河口、滦河口-北戴河等河口和渤海湾、莱州湾等主要海湾富营养化程度高，渤海地区是无机氮含量超标的劣四类海水主要分布地区之一，这也说明了渤海地区水体富营养化的原因，由于主要海湾地区工、农业的发展，沿岸城镇化的快速推进，使得排放的含氮废水增加，引起严重的海水富营养化。
3、赤潮频发。渤海地区属于赤潮多发地区，其中2015年的赤潮发生面积在四大海域中累计最大，达到1522平方公里，因渤海地区工业密集，农业生产发达，工业污水及农药残留经过河流或雨水冲刷入海，造成赤潮灾害频发；此外，近年来渤海地区的海水养殖业快速发展，养殖强度不断提升，密集养殖工厂成为渤海水产养殖的主要模式，由于缺乏科学指导，在海水养殖的过程中，排出的过量或未经处理的污水为赤潮的发生埋下了隐患；渤海经济圈有著名的天津港、丹东港等重要港口，运输、贸易船只带来的污染也增加了赤潮发生的次数。
4、水质恶化影响生物多样性。渤海水质情况不容乐观，2015年春夏两季劣于第四类海水水质面积达到8740平方公里，2016年及2017年虽有所下降，但都维持在8000平方公里左右，水质的恶化，导致生物多样性减少，近三年的《海洋环境状况公告》显示渤海湾、辽东湾大型底栖生物量偏低，且渤海海域浮游动物密度偏低，这既不利于海水中含氧量的增加，也不利于海水中的N、P的消耗，最终影响海水水质的提升，致使渤海地区的生物多样性受损。
表1 2015—2017年渤海地区海洋水质污染状况
注：数据来源于《中国海洋生态环境状况公报》。
(二)渤海海洋环境污染治理存在的问题分析
渤海海洋环境污染问题由来已久，从中央政府到地方政府，都高度重视渤海海洋环境污染治理工作，2016年的《海洋环境状况公报》中明确提出了在渤海实施最严格的综合管控，以达到全面治污的目的。但在渤海海洋环境污染治理过程中存在地方政府合作程度低、市场主体治理动力不足，社会治理主体参与效用差等问题。
1、渤海地方政府合作程度低。渤海地区沿海政府的合作治理程度较低，跨行政区域合作治理还未形成，即使有合作也是部门间的协同执法或者官方形式的意见磋商，还未建立起类似于合作治理层次的协调委员会、治理执行机构等，也较少共同出台关于渤海海洋环境污染治理的相关规定。以曾经实施的《渤海碧海行动计划》为例，在中央计划出台后，各地方政府马上展开了各自地区的执行计划，但由于涉及地方政府和不同涉海部门间错综复杂的利益关系,条块分割,权力分散,综合统一的渤海环境管理机制仍然没有实现建立和健全。[13]最终因为信息沟通不畅，各地政策不一，政出多门，导致这一治理行动失败。
2、渤海海洋环境污染治理的市场动力不足。市场作为渤海海洋环境污染治理的主体，发育缓慢，成熟度较低。一方面渤海地区排污产权交易制度、第三方治理等市场治理方式还处于试行阶段：目前只有山东一个省份进行了排污权交易制度的试点，且政府未能提供健全的、适宜第三方企业发展的市场环境，第三方治污还在“摸着石头过河”；另一方面渤海地区的企业多为重工业企业，治污成本相对较高，行业协会发挥的作用偏低，对于渤海地区排污染企业来说，从节省成本，保全效益的角度考虑，其自身升级治污设备的可能性较小，政府虽提倡企业升级、加大治污力度，但是升级治污设备的优惠财政政策和补贴政策未落实到位，整个行业协会也没有积极引进先进的治污技术作为指导，致使企业的治污意愿较低。
3、公民及环保组织的参与效用差。我国环保NGOs的发展起步较晚，近些年虽得到快速发展但中国海洋环保NGOs存在制度环境供给不足、社会支持欠缺、自身组织建设薄弱等问题。[14]渤海地区的环保NGOs也不例外。渤海地区的环保NGOs数量较少，专业性不足，由于政府的行政命令控制等客观因素，规模较大的环保NGOs发挥的作用多以帮政府宣传环保政策为主，关于环保决策参与、政策执行监督等还未深入涉及；规模较小的环保NGOs则面临生存困境，资金匮乏、税收压力大、专业人员较少等问题，这些都使得环保NGOs在渤海海洋环境污染治理中的参与度降低。就公众来讲，渤海地区的民众近年来环保意识有所增强，但海洋环境保护方面的专业知识较为欠缺，且公众自身力量较为薄弱，在渤海海洋环境污染治理中的影响力低。
二、渤海海洋环境污染治理问题的成因
渤海海洋环境污染治理问题的产生，除自然条件、治理技术等层面限制外，治理模式层面的不足也成为渤海海洋环境污染久治不愈的重要原因。渤海海洋环境污染治理模式的不足表现为渤海海洋环境污染治理主体单一、市场主体力量薄弱、社会主体参与度低、三大主体间的内在联系不足等方面。
一是中央与地方权责分配不合理。目前渤海海洋环境的治理主体主要为中央政府和地方政府。中央政府负责方针政策的制定，代表国家利益，渤海沿海各地方政府，(通常指所说的三省一市：河北省、辽宁省、山东省、天津市)代表国家局部利益。原则上地方政府要完全接受中央政府的领导，但在渤海海洋环境治理问题上，中央政府与地方政府在权责分配上有所缺失。地方政府比中央政府更了解渤海海洋环境污染的实际情况，也更容易掌握渤海地区公众的意见，因此应该因地制宜的展开海洋环境治理，不能搞“一刀切”。目前中央政府制定治理政策后，各地方政府配合实施，地方政府出台所辖范围内的治理政策都以中央政策为依据，对于当地实际情况不能完全涉及；此外就各自权责来说，中央政府与地方政府的缺位、越位现象时有发生：一方面中央层面的体制改*革尚未完全完成，中央与地方的有关职权划分还未明确，渤海地方政府在渤海海洋环境污染治理方面的行动受到一定限制，另一方面地方政府为多以自身利益及地方利益为出发点，对于中央既定政策采取“变通”做法，致使治理效果大打折扣。
此外，渤海管理部门的职能重叠也是权责分配的一大阻碍，渤海涉海管理部门众多，职能分散。除了渤海沿海各省市，渤海的治理还涉及到海洋、环保、水利、建设、渔业、交通、财政等多个部门，这些部门在管理渤海的过程中又有职责上的交叉重叠，造成许多管理上的矛盾，易出现对部门有利的事情抢着管、对部门无利的事情都不管的局面。[15]目前中央层面已经全面进行部制改*革，渤海沿海地方各省市的部门改*革也在陆续展开，但改*革触动部门利益，还需要有一个科学合理的顶层设计、坚定不移的改*革决心才能解决职能重叠的问题。
二是渤海地方政府间的协同治理模式尚未建立。渤海地区沿海地方政府就渤海海洋环境污染治理未形成合作治理模式，渤海治理的分散化现象严重。一方面我国渤海地区完全由行政区划代替了渤海的自然边界，沿海的三省一市各自划分了属于自己的管理范围，将渤海割裂成了几块，对于自身管辖区域内的海域都有着自己的政策，在渤海的治理态度上也都有所不同，导致渤海海洋环境污染的合作治理难以展开；另一方面，渤海沿海各地方政府往往出于自身利益和所辖地方利益考虑，关于渤海海洋环境污染治理方式和治理政策缺乏沟通、各自为政，经常存在治理“搭便车”现象，因为渤海自然边界和行政边界并不完全重合，在渤海海洋环境治理的过程中地方政府间的争端较多，经常出现相互推诿或重叠管理的现象。
三是渤海海洋环境污染治理的市场主体力量薄弱。市场作为海洋环境的治理主体，对于海洋环境污染治理起到资源的基础配置作用。首先，我国的市场经济还未完全成熟，在此大背景下市场作为海洋环境治理主体的作用还未完全发挥。在渤海地区，市场主体培育起步晚，并不成熟，排污权有偿使用和交易制度只在个别地区试行，未完全在整个渤海地区推广。其次，环境污染的第三方治理能使市场主体治理环境污染的优越性得以充分体现。环境污染的第三方治理，是指污染排放者(主要是排污企业)通过与专业污染治理者(主要是专业污染治理企业)签订合同或协议，以付费购买服务的形式，将环境污染治理任务转移给专业污染治理者的一种市场化污染治理模式。[16]由于市场条件的不成熟，海洋环境污染的第三方治理发展缓慢，第三方治污企业良莠不齐，进入市场的门槛较低，相关政府监管部门的监管力度差，因此在渤海海洋环境污染治理中市场作为治理主体发挥的作用极其有限。最后，企业对于渤海海洋环境污染治理的认知不足，还未能完全认识到渤海海洋环境问题与渤海地区相关产业发展的关系，渤海海洋环境污染与陆源污染物排放的具体关系，自身的治污意愿差，由于成本问题不愿意进行企业生产设备的升级。整体来看，市场作为治理主体，自身的力量比较薄弱，对于渤海海洋环境污染治理的贡献不足。
四是渤海海洋环境污染治理的社会主体参与度低。社会治理主体包括环保NGOs、公众等。环保NGOs在我国的发展的时间不长，还未发展成熟，影响力较为有限。在我国，环保NGOs的注册较为繁琐，注册后受到相关政府部门的管制和干预较多，限制了环保NGOs的自主性；另一方面环保NGOs的启动资金匮乏，资金募集较为困难，没有持续的活动资金支持，国家没有明确的税收优惠政策支持环保NGOs，不利于环保NGOs在海洋环境污染治理中发挥作用。
渤海地区公众的参与度普遍较低，其原因有三点：首先，受传统思维模式的影响，公众认为海洋环境治理是政府的事，与自己关系不大；其次，部分公众意识到海洋环境污染治理的重要性，但缺乏参与渠道，我国的相关法律未明确规定海洋环境污染治理中公众的参与渠道、参与程度、详细的参与程序；最后，对渤海海洋环境污染的治理建言献策需要一定海洋环保知识，渤海地区公众的海洋环保知识普遍缺乏，在渤海海洋环境污染治理中有效参与较低。
五是渤海海洋环境污染治理主体缺乏有机联系。渤海海洋环境污染的治理主体既包括政府，又包括市场(企业)和社会，除参与程度、发展程度等不同外，三大治理主体的内在联系较少，主体间权力运行存在弊端。前面分析可知渤海海洋环境污染治理的主体是中央政府和沿海各级地方政府，市场和社会两大治理主体对于渤海海洋环境污染的治理参与偏少，主要是中央政府制定出治理规划下达给地方政府执行，地方政府逐级传达并制定相应的实施细则，权力的运行一般是从上到下，沿着单向轨迹运行。这种传统的权力运行理模式割裂了不同主体间的内在联系，就纵向来说，权力的运行具有单向性，在渤海海洋环境污染治理的过程中，政府作为治理主体以行政——命令的方式进行管制，市场和社会主体无法进行有效参与，政府并不能完全掌握渤海海洋环境污染的整体信息，治理政策的科学性和时效性较差；就横向来说，权力运行缺乏多向性，市场主体的成熟度低、力量较弱，公众的参与程度不足、参与渠道较窄。因此，渤海海洋环境污染的多元主体共同治理格局尚未形成。
三、渤海海洋环境污染治理多中心模式的构建
结合渤海海洋环境的污染现状，对其成因进行分析，通过运用多中心理论，构建政府—市场(企业)—社会(公众和环保NGOs)的多中心治理模式，形成多元主体合作治理，以政府为主导，市场治理主体和社会治理主体充分参与，三大主体实现内外联动，发挥自身的治理优势，相互促进以实现渤海海洋环境的可持续开发。
第一，做好中央政府与地方政府的权责划分。在渤海海洋环境污染治理上仅仅依靠中央政府还远远不够，中央政府与地方政府要有明确的权责划分。就中央层面来讲，统筹渤海沿海地方政府治理海洋环境污染的同时，要明确自身和地方政府的分工。首先中央层面要完善相关法律法规，给予财政支持，合理减少对地方政府的行政干预，充分发挥地方政府易于了解并掌握当地海洋环境情况和社会公众反馈的优势；其次地方政府要根据当地的实际情况，因地制宜展开渤海海洋环境的污染治理，在制定本地区的渤海海洋环境污染治理方案时要符合中央的政策方向，改变传统的以“经济效益”为主的政绩观，将绿色GDP理念贯彻到地方政府各部门，推广建立生态受损终身追责制度。
第二、建立渤海沿海地方政府合作治理机制。渤海海洋环境污染治理的分散化是沿海地方政府未形成合作治理的主要原因。打造渤海沿海地方政府合作治理机制，首先要确定共同的治理目标，沿海地方政府都要有积极的治理态度，为改善渤海海洋环境而努力，只有确立共同目标才会使渤海地方政府在渤海海洋环境污染治理的问题上达成一致；其次建立协调机制，各地方政府代表各地方利益，在合作治理过程中难免会产生矛盾，这就需要建立协调机制，一般由地方政府高层作为裁决成员，对于出现的矛盾进行协调，各方共同推动矛盾的解决；最后，要实现渤海沿海地方政府海洋环境污染监测信息公开，真正意义上形成渤海监测网络，通过有效信息的沟通既能准确反映渤海海洋环境状况，利于监管，又能深化合作，利于交流。
第三、夯实渤海地区排污权的有偿使用及交易。排污权有偿使用和交易是市场治理的主要方式之一，对于调动企业的治污积极性有重要作用，也有助于对入海污染物实施总量控制。排污权有偿使用和交易要按照中央文件《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》中的规定严格执行，对渤海地区现有排污单位的排污权进行审核。[17]首先，渤海涉海部门提升海洋监测能力，加强对渤海污染源的监测强度，完善污染源监测监督制度，对排污企业安装排污在线监测系统，实现污染物监测全覆盖，建立实时查询制度；其次，中央政府及相关部委，要进行排污权有偿使用定价和有偿使用的规范性管理，为排污权交易市场制定合理透明的规则；最后，地方政府要加强监管，严格按照排污权市场准入规则，为渤海地区排污权交易打造公开、公正、公平有序的交易环境。通过简化交易规则、增加交易透明度等方式降低交易成本，通过压缩交易手续费等方式提高排污单位交易积极性等，做好交易促进工作。[18]
第四、积极推动渤海海洋环境污染的第三方治理。随着我国社会主义市场经济的不断成熟，国务院办公厅在2015年1月印发了《关于推行环境污染第三方治理的意见》作为环境污染第三方污染治理的指导性文件。实现渤海海洋环境污染的第三方治理，要从三个方面入手：第一，解决好排污企业与第三方治污企业的权责问题。排污企业与治污企业的责任不清是导致双方互相推诿、产生纠纷的主要原因。[19]因此，我国应及时出台相关法律法规，明确环境污染第三方治理的合法性，对相关方的责任边界、处罚措施等作出规定。第二，要进行企业排污治污信息公开，打破信息不对称情况，对于企业来说，排污量往往是自身的痛点而不愿意对外公布，在承包给第三方企业之后，容易与治污第三方企业“合谋”瞒报排污量，因此，要加快建立市场信息公开制度，打破信息不对称的局面，实现企业排污、治污的公开透明化。第三，提高市场准入标准，净化第三方治理的市场环境。提升第三方治理的市场准入标准，减少因利益问题造成第三方治污企业的不良竞争，避免良莠不齐的第三方治污企业涌入市场，造成市场秩序混乱；同时行业组织要发挥积极作用，为行业内企业提供三方治理的信息和服务，对第三方治理项目的全过程及排污企业与第三方治污企业的合同履行情况进行监督。
第五、提升企业的社会责任感及治污能力。追求高额利润是企业发展的内驱力，除企业利润外承担自身的社会责任才是合格企业的应有追求，渤海海洋环境污染的治理离不开渤海地区相关企业的共同努力。首先，渤海沿海政府应对辖区内企业负责人或法人代表进行环保培训，培养环保意识，使企业在决策的过程中将环保理念贯穿始终；其次，渤海地区企业内部要对员工进行培训，使员工了解一定的海洋环保知识，并能在平时的生产中贯彻企业的环保理念；最后，通过建立环保信用体系，鼓励支持渤海沿海企业进行环境产品标识认证，打造企业自身的环保形象，通过打造绿色品牌占具更广阔的市场，使企业更为积极主动的参与到绿色生产、改善渤海环境中来。
第六、充分发挥社会主体的作用。渤海地区的海洋环保NGOs的发展还处于起步阶段，近年来虽然数量有所增加，但还未达到一定规模也没能达到预期效果。与公众自身参与海洋环境污染治理相比海洋环保NGOs更有组织性，更为专业，有自身的资金支持，发挥的作用更为显著，发挥海洋环保NGOs的作用需要将重点放在两个方面：第一，渤海沿海地方政府简化对海洋环保NGOs的行政审批，释放海洋环保NGOs的作用，让其成为真正意义上的专业性环保组织；第二，对渤海环保NGOs进行财税支持，在环保NGOs发展较为成熟的发达国家，本国政府对环保NGOs进行免税并从其够买环保服务加以支持，渤海沿海政府也可对海洋环保NGOs实施税收减免政策，与其进行深度合作；第三，渤海海洋环保NGOs要加强自身建设，可与涉海类高校合作，加强对专业型人才的引进，提升自身的专业能力，同时，与渤海企业协会加强联系，为其提供有益的治污信息和服务。渤海海洋环境污染的治理，也离不开渤海地区社会公众的参与，公众在参与海洋环境污染治理时，主要受困于专业知识不足，而我国尚未建立环保知识教育体系。有相关学者研究，我国公民的环境教育不足,公民的生态学、保护区与地域知识比较欠缺，对相关政策及法律法规的认识也相对薄弱[20]。在海洋环境保护教育方面，可借鉴发达国家建立环境保护国民教育体系，在渤海地区打造海洋环保知识教育体系，提升公众的专业度，将渤海地区公民的参与热情转化为有意义的建议，能够有效参与监管地方涉海部门，为渤海海洋环境污染治理贡献力量。
第七、实现渤海治理主体间的机理联系。渤海海洋环境污染治理的多中心合作治理模式的形成，离不开治理主体之间的有机联系，而不是各主体机械性的“单打独斗”。从我国实际国情出发，渤海海洋环境污染治理的多中心模式要以政府治理为主，市场主体和社会主体充分参与，与政府治理相互配合。政府主体负责治理方向，制定相关法律法规；市场主体活跃并创新渤海海洋环境污染治理手段，对于渤海海洋环境污染治理既可以有政府提供公共服务也可以外包或者委托给市场；社会主体发挥自身优势，集中公众呼声，加强个体与渤海海洋环保NGOs的联系，对渤海沿海地方政府及涉海部门、相关排污企业进行监督，三大主体相辅相成。政府、市场、社会三大治理主体的多元治理模式必然为渤海海洋环境污染治理提供更好的路径选择，以实现渤海海洋环境的可持续发展。
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