2017年3月，国务院办公厅印发了《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在全国46个重点城市先行实施生活垃圾强制分类，是中国垃圾治理进程中的一大跨越。然而，“垃圾强制分类的主要目的是什么”这一核心问题决定了垃圾如何分类、如何收运、如何处置等一系列环节，决定了生活垃圾的流向以及垃圾分类政策执行效果，还需要在实践层面进一步形成明确的共识。
长期以来，社会各界对于垃圾分类治理过程中的诸多环节认识不统一、不明确。尽管2017年发布的《生活垃圾分类制度实施方案》提出，垃圾分类要实现减量化、资源化和无害化的目的，但在实践层面，各城市、各部门由于对垃圾分类主要目的的认知不同而出现不同的垃圾分类标准。目前，各城市的主要目标是将厨余垃圾或湿垃圾从生活垃圾中分离出来，诸多城市也将此作为评价垃圾分类效果的重要指标。这一垃圾分类政策设计和执行背后的逻辑是为了垃圾末端减量，降低生活垃圾中的含水量，从而提高垃圾焚烧的效率。在这一逻辑下，城市虽然能通过焚烧在一定程度上实现垃圾末端减量，但是无法达成资源化和无害化的目的，难以推动全社会的垃圾源头减量。
在垃圾分类主要目的不明确的情况下，垃圾优先处理的次序也不清晰。城市管理者往往以方便、经济为导向处理城市生活垃圾。发达国家垃圾治理的一项重要经验在于明确垃圾的优先处理次序，以高阶法律的形式制度化，并深入到各行各业和公众生活当中，逐步形成全社会的普遍共识，从而影响全社会资源利用和处置模式的转变。在垃圾处理次序中，垃圾源头减量即预防废弃物产生被赋予了垃圾治理的最优先次序。其次是重复使用、循环再生、资源提取。而填埋、焚烧等末端处理方式往往处于最末位置。
反观国内现状，国家相关政策已提出“减量化、资源化、无害化”的目标，但当前垃圾治理的重心仍在末端减量的环节，垃圾焚烧发电项目成了实现这一目标最直接的处置方式。在近十余年中，垃圾焚烧厂的数量快速增长。在“十三五”城镇生活垃圾无害化处理投资中，垃圾治理的2/3投资流向了以垃圾焚烧厂和填埋场为主的终端处理设施的建设，仅约4%的投资用于垃圾分类的示范工程。相比而言，在这一优先次序下，政府在垃圾源头减量、二手物品重复使用、资源循环再生等环节的制度安排和资源投入相对落后于发达国家。因此，生产者、回收者、商户、社会组织、居民等主体在垃圾治理的前端和中端环节行动的空间和发挥的作用仍然有限，逐步消耗了多元主体参与垃圾治理的积极性。
当前，需要让明晰的垃圾优先处理次序在应对“垃圾围城”困境和建设“无废城市”中发挥关键。2018年，国务院办公厅印发了《“无废城市”建设试点工作方案》和《“无废城市”建设指标体系》，对“无废城市”的理念做出了界定，即“无废城市并不是没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是一种先进的城市管理理念，旨在最终实现整个城市固体废物产生量最小、资源化利用充分、处置安全的目标，需要长期探索与实践。”这明确了中国的垃圾分类治理的优先思路应在于“无废”。
因此，中国的垃圾分类治理应明确减量化的意涵是源头减量而非末端减量，将源头减量（Reduce）、重复使用（Reuse）、回收利用（Recycle）分别置于垃圾处理的优先位次，并通过立法的方式将垃圾优先处理次序成为指导各行各业和公众生产生活的指南。在这样的次序指导下，垃圾治理的制度安排和资源投入应逐步从后端向前端转移。
在垃圾产生源头，建立和完善垃圾计量收费制度和垃圾强制分类回收政策，约束公众生活垃圾的产生。建立和完善生产者责任延伸制和押金制，约束生产者和经营者产品废弃物的产生。建立与完善线上和线下的二手交易市场和二手交易保障机制，促进闲置物品流动和提高物品使用寿命。
在垃圾处理末端，逐步完善资源循环利用的基础设施和硬件条件，提高垃圾再生利用的技术水平和处理能力；逐步调整回收利用环节和焚烧填埋环节的资金补贴比例，通过价格机制引导城市生活垃圾流向回收利用环节；建立更高的健康和效率标准约束垃圾焚烧发电项目，鼓励垃圾焚烧厂等末端处理设施优胜劣汰、降耗提效、共享共用，合理控制垃圾焚烧规模。
作者系北京工业大学文法学部讲师
原标题：垃圾分类应重视源头减量
