环境修复

中国生态补偿制度建设历程及展望

2017-01-10 09:36:44 《环境保护》 作者:汪劲

摘 要 本文通过回顾我国生态补偿的政策与法律实践,分析生态补偿的体制与财政机制,指出生态补偿制度建设存在的问题,提出了制定《生态补偿条例》等建议。

中共十八届三中全会提出了“加快生态文明制度建设”的要求,包括实行生态补偿制度,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度以及稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制等措施。这些要求将对中国生态补偿的综合性立法和制度建设的体系化将产生积极的影响。

中国生态补偿的制度建设及其发展

所谓生态补偿,是指在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上,采用行政、市场等方式,由生态保护受益者或生态损害加害者通过向生态保护者或因生态损害而受损者以支付金钱、物质或提供其他非物质利益等方式,弥补其成本支出以及其他相关损失的行为。其中,“生态保护受益者或生态损害加害者”,是指从维护和创造生态系统服务价值等生态保护活动中受益,或者开发利用环境和自然资源损害生态环境的个人、单位和地方人民政府;“生态保护者或因生态损害而受损者”,则是指为维护和创造生态系统服务价值投入人力、物力、财力或者发展机会受到限制,或者因生态损害遭受损失的个人、单位和地方人民政府。

从世界范围看,生态补偿的概念为中国特有,在国外相类似的概念是“生态系统服务付费”(Payment for Ecosystem Services, PES)。目前部分国家已有生态系统服务付费的成功范例。需要说明的是,中国实行自然资源国家所有制(即全民所有制),为此多数场合下国家是提供生态系统服务的自然环境要素的所有权主体,同时也是依靠自然资源获益的主体。为此,代表国家行使自然资源管理权和收益权的各级人民政府,在不同生态系统条件下既可能成为生态补偿的支付者、也可能成为生态补偿的受偿者。此外,个人只在少数场合下可能成为生态补偿的支付者(如作为环境税和消费税的缴纳主体),多数场合下他们只会成为生态补偿的受偿者。另外,从侵权责任法的意义上讲,因违法行为破坏生态环境给国家造成重大损失或者侵害当事人合法权益、以及依照法律规定应当承担民事赔偿责任等情形,都不属于生态补偿活动的范畴。

2005年10月,中共十六届五中全会公报首次要求政府“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则,加快建立生态补偿机制。”从此,生态补偿开始在中国全面开展。2013年11月,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,进一步确定要实行生态补偿制度,推动地区间建立横向生态补偿制度,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。

目前,全国人大常委会通过的涉及生态补偿的法律有《草原法》(2013年)、《农业法》(2012年)、《水土保持法》(2010年)、《海岛保护法》(2009年)、《水污染防治法》(2008年)、《畜牧法》(2005年)、《野生动物保护法》(2004年)、《土地管理法》(2004年)、《渔业法》(2004年)、《水法》(2002年)、《防沙治沙法》(2001年)、《海域使用管理法》(2001年)、《森林法》(1998年)、《矿产资源法》(1996年)。除《森林法》规定了森林生态效益补偿基金制度外,其他法律只是简单地规定应当对开发利用环境资源行为征收费用、对生态保护行为予以补偿。

国务院发布的生态补偿法规与政策约有80篇之多,主要涉及行政法制、宏观经济、资源与能源、建设业、农牧业、水利和环保领域,内容包括自然保护区、退耕还林、森林生态效益补偿金、矿区生态环境恢复补偿、全国主体功能区划以及区域生态保护建设等方面。

2010年国务院将制定《生态补偿条例》列入立法计划。2013年4月,国务院已将生态补偿的领域从原来的湿地、矿产资源开发扩大到流域和水资源、饮用水水源保护、农业、草原、森林、自然保护区、重点生态功能区、区域、海洋十大领域。

与法律和行政法规相比,中国政府开展生态补偿工作更多地是依据政府制定的规范性政策文件和国务院部门规章推行实施。

根据2008年3月全国人大批准的国务院机构改革方案和2008年4月《国务院关于机构设置的通知》以及法律法规规定,国务院各部门涉及生态补偿事务的主要包括发展改革委、财政、国土资源、环保、住建、水利、农业、林业、海洋、统计等。其中,发展改革委和财政部主要负责生态补偿工作的重大问题、部际协调和统筹安排;其他主管部门分工负责具体承担、生态补偿工作实施督促指导和资金分配使用的监督考核。

据不完全统计,目前国务院生态补偿主管部门发布的生态补偿政策文件和部门规章多达146篇,集中在森林(1999年以后)、湿地(2000年以后)、自然保护区(2005年以后)、矿产资源开发(2006年以后)、流域(2007年以后)、海洋(2009年以后)、重点生态功能区(2011年以后)、草原(2010年以后)等领域。

中国生态补偿法规政策文件具有如下特点:第一,规定最多的领域是森林和矿区环境治理;第二,正式的生态补偿法律和行政法规数量较少,国务院及其主管部门制定的政策文件较多;第三,生态补偿的义务主体中,少数直接涉及个人(如森林领域的退耕还林)和企业(如矿产资源开发企业),更多的是对地方人民政府提出要求。

我国现行生态补偿的财税政策主要包括纵向财政转移支付、横向财政转移支付以及生态税费三大类。其中,生态补偿的纵向财政转移支付有一般性转移支付中的资源枯竭城市转移支付;均衡性转移支付中的重点生态功能区转移支付。2012年以来,中央政府每年通过财政转移支付安排的生态补偿资金总额接近800亿元人民币。

目前,专项转移支付为生态补偿的主要方式,主要包括三大类。一是“节能环保”类,包括自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草、已垦草原退耕还草;二是“农林水事务”类,包括农业(草原植被恢复费安排的支出)、林业(森林培育、森林生态效益补偿、林业自然保护区、动植物保护、湿地保护、防沙治沙)、水利(水土保持、水资源费安排的支出、砂石资源费支出)、南水北调(环境、移民及水资源管理与保护)、农村综合开发(土地治理);三是“国土资源气象等事务”类,包括国土资源事务(土地资源利用与保护、地质矿产资源利用与保护、矿产资源专项收入安排的支出)、海洋管理事务(海域使用金支出)等。

此外,纵向财政转移支付还涉及与生态补偿有关的政府性基金,包括育林基金支出、森林植被恢复费安排的支出、山西省水资源补偿费安排的支出(该基金已到期)。

除中央对地方的财政转移支付外,许多地方也在省内通过财政转移支付方式自筹资金、自主安排生态补偿资金。

横向财政转移支付指同级地方政府之间财政资金的相互转移。目前我国在生态补偿的横向财政转移支付方面已有一些尝试,包括福建省闽江、九龙江流域水环境保护项目、新安江流域水环境补偿试点项目等。

生态税费制度方面,我国目前还没有制定独立的生态补偿税收,仅存在体现生态补偿原则的收费项目,主要包括排污费、海域使用金、草原植被恢复费、水资源费、砂石资源费、水土保持补偿费、矿产资源补偿费、森林植被恢复费等制度。

中国各领域生态补偿政策与法律实践

中国的生态补偿实践是自上而下的在地方政府的层层安排与推动下具体实施的。为此,除中央政府外,各地省人大和省政府以及政府部门也相应地制定了一些生态补偿的地方法规和政策。例如,在1994年原国家环保局在部分省份试点征收生态环境补偿费之前,山西、陕西、内蒙、云南、河北等省就率先进行了征收生态环境补偿费工作。

对省级地方生态补偿立法与政策文件的类别进行分析,地方制定与生态补偿相关的地方性法规、地方政府规章或地方部门颁布的规范性文件数量最多的是在综合性环境与资源保护法规与政策中规定生态补偿条文;其次是对森林、流域生态补偿的实施规定;再次是自然保护区、海洋以及矿产资源开发生态补偿领域的实施规定。此外,少数省级地方人民政府或主管部门在湿地、农业、土壤、防治沙化和荒漠化、水资源保护和草原生态补偿领域做出了规定。

在森林生态补偿实践领域,我国相继在三十多个省实施了“三北”防护林体系工程、长江流域等重点地区防护林体系建设工程、天然林资源保护工程、森林生态保护建设工程以及退耕还林工程等生态补偿项目。2000年以后《森林法》确立了森林生态效益补偿基金制度。为配合中央森林生态效益补偿基金的实施,各省相继设立了本省的森林生态效益补偿基金并制定了实施办法及其方案。在退耕还林工程方面,2008年4月甘肃省还颁布了《甘肃省完善退耕还林政策补助资金管理实施细则》,专门确定了重点补偿区域。

在草原生态补偿实践领域,我国在蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北部退化草原和青藏高原东部江河源草原等地分别实施了退耕还草工程、退牧还草工程以及草原生态保护补助奖励政策。为了贯彻落实国家的草原补奖政策,甘肃省相继颁布了一系列的规范性文件,2011年还制定了《甘肃省人民政府关于分解落实2011年省政府工作主要任务的通知》和《关于切实转变发展方式推动农业农村工作再上新台阶的意见》,要求加快落实草原生态保护补助奖励政策。

在重点生态功能区以及自然保护区和区域生态补偿等实践领域,2010年青海省先于其他地区将《三江源生态补偿机制总体实施方案》上报国务院审批,首次探索建立了三江源生态补偿长效机制。2008年2月,辽宁省财政厅《辽宁省东部重点区域生态补偿政策实施办法》界定了区域生态补偿的范围、补偿资金测算指标、补偿资金计算公式、补偿资金下达和管理以及相关部门的职责等内容。

在中央财政支持重点流域生态补偿试点的同时,各地主要在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间探索生态补偿机制。其中,浙江省在全省8大水系开展流域生态补偿试点,是中国第一个实施省内全流域生态补偿的省份。

在湿地生态补偿实践领域,各地主要依托森林、草原和自然保护区建设开展湿地生态补偿工作。例如,黑龙江省于2003年6月颁布了我国第一个地方性湿地保护法规——《黑龙江省湿地保护条例》。目前,已经开展湿地生态补偿工作的省份还有辽宁、江苏、内蒙古、安徽、福建、江西等。

在矿产资源开发生态补偿实践领域,浙江省人大常委会于2000年5月在《浙江省矿产资源管理条例》中规定了矿山生态环境治理备用金制度,由采矿权人与国土资源部门签订矿山生态环境治理责任书并分期缴纳治理准备金。江苏省人民政府1989年10月颁布了《江苏省集体矿山企业和个人采矿收费实行办法》,规定对集体矿山企业和个人采矿按照销售收入的2%~4%征收矿产资源费和环境整治资金。山西省政府2007年7月还分别颁布了《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》、《山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法(试行)》和《山西省煤矿转产发展资金提取使用管理办法(试行)》,对三项资金的管理作出了具体规定。目前,全国还有江西、福建、湖北、重庆、辽宁、吉林、天津等省市建立了矿山环境治理和生态恢复责任机制,有31个省(区、市)建立了矿山环境恢复治理保证金制度。

在海洋生态补偿实践领域,天津市人民政府于1996年1月发布《天津市海域环境保护管理办法》,规定开发利用海洋资源应当遵照谁开发谁保护、谁破坏谁恢复、谁利用谁补偿和开发利用与保护增殖并重的方针。2010年6月,山东省财政厅、海洋与渔业厅联合印发了《山东省海洋生态损害赔偿费和损失补偿费管理暂行办法》,首次明确了海洋生态损害赔偿和损失补偿的界定、主体和适用范围;赔偿费和补偿费的征收、使用、管理和用途;对赔偿费、补偿费征缴和使用的监督检查等内容。

中国生态补偿制度建设与法律实践存在的问题及其解决之道

随着我国生态补偿工作的开展和不断深入,其面临的问题也逐渐凸显。一是生态补偿法律法规不系统、不健全、不完善,指导性政策文件较多,生态补偿立法缺位;二是生态补偿的领域和主体、客体不明确,生态受益者与保护者间的利益关系脱节,保护者和受益者权责落实不到位;补偿范围偏窄、产权制度和主体功能区规划及配套制度不到位;区域间生态补偿缺乏政策指导,省际之间补偿方式尚在探索中;三是生态补偿涉及主管部门多样,资金来源单一、渠道较少,补偿方式以工程项目补助为主过于简单,市场机制的作用没有得到发挥;四是生态补偿标准偏低,计算方法缺乏科学和全面性,影响了生态保护者的积极性;五是生态补偿资金使用不规范,缺乏有效的监督考核体系。

从中国在各地开展的森林、草原、流域、海洋、土地和矿区等生态补偿实践分析,可以归纳出中国生态补偿实践与相关法规与规范性政策文件存在着如下特点:

第一,法规、规范性政策文件与生态补偿实践具有高度的分散性。规范性文件的制定者包括中央人民政府和地方各级人民政府。虽然大部分地方政府文件是对中央政府文件的细化,但前者在数量上远远超过后者,并且前者更具灵活性,可以在比较前沿且成熟的生态补偿领域单独制定文件。

第二,法规、规范性政策文件与生态补偿实践通常只专注于某个生态保护领域。在每个领域,补偿资金的来源和使用、补偿方式、补偿范围和标准等方面均不统一;经过一段时间的实践,每个领域已然形成了各自相对封闭的体系。由于生态系统具有整体性,对这些领域的保护措施有交叉重叠的地方。例如,对水和流域的保护常常会与森林、草原、土地的保护相交叉;对森林、草原的保护常常与湿地保护相重叠;而自然保护区的保护则会涉及更多的生态补偿领域。

第三,法规、规范性政策文件与生态补偿实践中的生态补偿资金来源相对简单、单一。目前,全国各地实施生态补偿所需要的主要资金来源于中央政府和地方各级政府。只有在矿区生态保护领域开展土地复垦、矿区生态环境恢复的资金需由矿产资源开发企业提供。

第四,法规、规范性政策文件与生态补偿实践中的生态补偿金额的计算虽各不相一,但均较为简单。在森林、草原等领域,通常以被补偿的森林、草原资源的面积为计算依据,按照事先确定的金额标准来确定补偿金额。在矿区生态保护领域,通常以矿产资源开发企业开发或销售的矿产资源数量为计算依据,按照事先确定的金额标准来确定补偿金额。而在流域生态补偿实践中,则主要以流域(河流)跨界断面水质污染物浓度是否达到事前约定的标准作为计算依据,然后再按照事先确定的金额标准来确定补偿金额。

第五,法规、规范性政策文件与生态补偿实践中规定或者适用的生态补偿资金来源较为单一。目前,绝大多数场合的生态补偿主要是通过上级政府对下级政府的一般性和均衡性财政转移支付方式实现的,极少数领域有税费或者补贴等行政手段。

2013年11月,中共十八届三中全会提出了“加快生态文明制度建设”的要求,包括实行生态补偿制,完善对重点生态功能区的生态补偿机制,推动地区间建立横向生态补偿制度以及稳定和扩大退耕还林、退牧还草范围,建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制等措施。这些要求将对中国生态补偿的综合性立法和制度建设的体系化产生积极的影响。

按照国务院的统一部署,当前中央政府正在抓紧研究综合性生态补偿政策,包括国务院正在审议《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》草案。另外应当在国务院《关于建立健全生态补偿机制的若干意见》颁布施行的基础上,加快制定《生态补偿条例》的步伐,重点研究确立生态补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体权利义务、考评办法、责任追究等制度措施等,使当前分散于各领域实施的生态补偿政策文件逐渐统合成为国家的一项综合性生态补偿法律制度。

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