环境修复

我国流域上下游横向生态保护补偿制度的建设

2020-02-27 11:05:21 中国土地 作者:姚霖 余振国等

流域上下游横向补偿是我国生态保护补偿制度建设不可忽视的内容,也是自然资源资产实现优化配置的重要路径,亦是山水林田湖草生命共同体保护修复的一项激励性举措。因此,总结我国流域上下游生态保护补偿制度建设的经验,分析当前遇到的挑战和问题,进而完善流域生态保护补偿制度及技术规范等,已迫在眉睫。

我国流域生态保护补偿制度建设的历程

流域生态补偿制度初始尝试。自2005年“十一五”规划开始,国家将生态补偿机制建设列为年度工作要点,并提出建立生态补偿机制的要求,地方开始探索建立流域生态保护补偿制度。2005年,北京与张家口、承德签订《关于加强经济与社会发展合作备忘录》,拉开了流域上下游地方政府主动探索建立水环境保护生态补偿制度的序幕。2007年之后,在《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》与《水污染防治法(修订)》的共同推动下,以流域水环境防治为主旨、以共建共享为抓手的跨区域补偿制度框架开始进入建设阶段。

跨省流域生态保护补偿机制试点探索。2011年,财政部、原环保部联合印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》,标志着我国跨省流域补偿制度建设正式落地。相比此前的北京密云水库上游实施的“稻改旱”工程、天津建立的“引滦入津”水源地补偿专项资金和江西设立的“五河一湖”补偿专项资金等地方初期探索,新安江流域补偿试点解决了前期跨省流域补偿制度“规范不明、机制不全、标准不一、协调不清”的制度框架设计问题,释放了积极的示范效应。同年12月,陕西、甘肃两省渭河沿岸的6市1区签订了《渭河流域环境保护城市联盟框架协议》,自主探索了“以生态保护为初衷、以省际协商为平台、以市县权责为约束、以地方财政为支持”的跨省流域补偿制度。

横向生态保护补偿机制完善阶段。为解决生态保护补偿机制与制度瓶颈,我国于2013年起相继印发的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》中,明确了生态补偿与自然资源有偿使用、生态保护修复、国土空间规划等自然资源领域生态文明制度之间的关联,并着重部署了流域补偿试点及其制度建设工作。此后,为贯彻中央要求,着力破解流域补偿实践中“协商机制、部门协同、技术配套、资金保障、考核制度、多元参与”等重点难点问题,国家发展改革委、财政部、自然资源部、生态环境部、水利部等部门陆续发布《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》《生态综合补偿试点方案》,有力推动了新安江、东江、九州江、赤水河等一批试点工作,为完善补偿制度提供了借鉴。

我国流域横向生态保护补偿的实践特征

补偿的地域范围。目前,我国已有广西、内蒙古、山东、湖南、四川等24个省(区、市)制定了本行政区域内的流域补偿规范性文件;跨省间补偿方面,已实施了“新安江、渭河、引滦入津、东江、汀江——韩江、九洲江、赤水河、潮白河、酉水、渌水、滁河”等流域的试点工作。

补偿的类型。一是各地因地制宜制定省域内流域横向补偿政策,补偿类型多样。如:海南省在赤田水库和流域面积大于1000平方公里的跨市县河流9个试点中,以“谁获益、谁补偿,谁污染、谁赔偿”为原则,兼顾赔偿与补偿;安徽在沱湖流域补偿中以“谁达标、谁受益,谁超标、谁赔付”为原则,偏重水质补偿;浙江以流域生态环境现状、保护治理和节约用水成本、水质改善收益、下游支付能力、下泄水量保障等因素为依据,侧重全要素补偿。二是现行跨省流域横向补偿试点实施的类型相对单一,主要以省级政府之间签订补偿协议的形式,以省界断面水质水量为主要对赌依据,中央政府(财政部、生态环境部)引导、协同和监督补偿协议的签订和实施。

补偿的核算标准。一是从各省制定的补偿办法来看,补偿标准核算方法主要以跨辖区断面水质的变化情况为核算依据,具体有以下几类:北京、河北、河南等地采用考核断面特征污染物浓度,按超标倍数梯度扣缴固定金额的补偿金;山西、陕西、云南等地通过考核断面特征污染物浓度,按超标倍数及单位倍数的补偿核算补偿金;辽宁、广东、宁夏等地根据考核断面的水质达标率,梯度性奖惩固定金额核算补偿金;湖南、贵州、江苏等地根据考核断面的污染物通过量以及固定的污染物治理单位成本计算补偿金额。二是跨省流域上下游横向补偿主要以约定的“国控”过境断面水质为依据。

补偿资金的来源、用途与方式。一是省内流域上下游横向补偿资金主要来自于省级和市县财政,补偿资金用途主要限定于流域生态保护,补偿方式日渐多元化。以浙江在钱塘江干流、浦阳江流域实施的补偿为例,相关责任市县每年以500万元~1000万元的范围协商确定补偿金数额,省财政通过水质考核奖惩、“绿色指数”建立资金引导机制,同时,支持流域上下游地区可根据当地实际需求及操作成本,探索开展对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等补偿方式;二是依据现行试点实践,目前跨省流域上下游横向补偿资金主要来自中央专项补偿引导(奖补)资金和各省财政。其中,有的以相关省份财政资金为主要来源,比如云贵川三省签订的赤水河流域上下游横向补偿、北京与河北签订的潮白河流域上下游横向补偿等;有的以中央引导资金和相关省份财政资金为来源,比如安徽与浙江签订的新安江流域上下游横向补偿、广东与广西签订的九州江流域上下游横向补偿等。

水权交易的市场化补偿。水权交易已经成为市场化流域补偿的一种形式。水权交易作为生态环境服务付费的一种类型,通过用水权买卖机制去协调“受益者与保护者”之间的利益关系,从而达到流域生态保护与水资源优化配置的初衷。以我国最早的流域水权交易义乌市和东阳市的水权交易为例,义乌市每年出资2亿元,买断东阳市横锦水库(储水量为1.4亿立方米)每年5000万立方米的永久引水权,引水工程从2005年起向义乌供水至今。通过该交易,金华江流域上游水生态治理得到了资金保障,东阳市获得了实惠,义乌市也解决了缺水难题。此后,河南平顶山市和新密市的跨流域水权交易、永定河上游水权交易、黄河流域内蒙古市盟水权交易等探索相继成功,为流域水权交易补偿制度建设提供了实践参考。

面临的挑战

产权模糊致使博弈成本高。水资源产权模糊、权责不明,为地区间建立横向生态补偿制度增加了难度。由于我国自然资源资产的确权登记、水资源的有偿使用制度建设等工作尚处于起步阶段,地区间横向生态补偿的主体和客体不明晰,实现市场交易或自愿协商达到水资源最优配置还存在难度。同时,国家和集体行使自然资源资产所有权人的角色,而水资源资产往往是由国家或集体之外的具体使用人通过承包、租赁、划拨等方式实际在使用,协商成本较高。

流域补偿制度与自然资源资产管理衔接不够。“水的问题在岸上”,这客观决定了弱化空间用途管制的生态保护补偿会削弱流域生态保护的效力。同样,“水配置的问题在管理”,建立流域生态保护补偿制度不仅应充分尊重流域水资源的自然、经济与社会属性,还须在摸清水资源家底、明确权属、实现全面所有者权益和防范交易风险等水资源资产管理的工作框架下,开展补偿制度设计工作。

国家层面的流域生态保护补偿制度有待完善。我国流域上下游横向生态保护补偿实践目前仍处于探索阶段,国家层面还未形成制度化、规范化、细致化的制度和机制体系。当前,流域上下游横向补偿主要是基于上一级政府(中央和省级)的统筹协调,这可能会为试点期满后,是否开展新一轮补偿增添一些不确定因素,进而增加流域横向生态补偿不可持续的风险。

纵向补偿资金仍占主导。在市场化补偿机制尚不健全的条件下,仍需要中央财政支持和省级财政投入为补偿注入动力。“省里支持一块、市县集中一块”的资金筹集办法,对贫困地区来说是一笔不小的财政压力。此外,由于水资源有偿使用制度、排污权交易、水权交易等补偿资金筹集机制不健全,导致上下游的生态保护补偿成为各级政府的财政补偿,存在打折扣落实“谁受益、谁补偿”和“谁污染、谁治理”补偿原则的不确定因素。

协商定价缺乏科学依据。现行补偿标准主要根据水质改善效果、补偿主体的财力及国家建议确定,缺乏科学论证和市场化的“讨价还价”过程。此外,补偿定价机制和重要条款依赖行政手段来确定,相关利益主体(企业、社区)、第三方参与程度不够,一些金额核算的依据等无法在协议中明确体现。

监测技术支撑有待加强。当前,跨区域监测点暂不能满足全流域补偿的技术需求。其中,部分地区跨界水质监测断面位于上游境内或下游境内,与行政区域边界距离较远,其监测结果不能作为补偿资金核算的准确依据。尤其是在一些复杂的界河中,二级、三级、四级支流并未全面覆盖。同时,部分地区跨界水质监测断面仍归地方管理而非国家直管,上下游地区对监测结果的准确性也不能完全达成一致。

相关思考与建议

出台以国土空间用途管制与资源资产管理为总领的流域生态保护补偿制度及技术规范。《关于健全生态保护机制补偿的意见》《关于加快流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》已经实施多年,由于部门改革与实践情况发生变化,流域生态补偿面临的诸多新要求、新问题,都亟待规范。建议以国土空间用途管制和水资源资产管理为总领,以“部署岸上、抓好水里,权责统一、合理补偿,政府主导、社会参与,统筹兼顾、转型发展”为原则,制定完善地区间横向生态补偿的相关制度体系及技术规范,明确补偿权责、补偿范围、补偿主体、补偿受体、补偿标准、资金来源、补偿方式、补偿形式、补偿评价、数据监测、责任追究等制度内容,指导各地开展工作,解决部分地方“不愿干、不会干”等问题。

加快水资源产权制度建设。深入推进水流产权确权试点工作,确定水域、岸线等水生态空间范围,分清水资源所有权、使用权及使用量,明晰水流产权的所有权人职责和权益、使用权的归属关系和权利义务,明确水资源使用权确权路径,规范取水许可管理,培育水权交易市场,研究水域、岸线等水生态空间监管措施,落实水资源用途管制、监管要求,健全水资源监控计量体系。

建立长效补偿资金的投入机制。国家层面应建立协调机制,建立由中央财政转移支付资金、水资源税费、扶贫资金、非政府机构捐款等资金组成的补偿基金,主要用于引导开展流域生态保护补偿,培育江河湖上游地区的生态恢复和增殖功能,如生态经济防护林工程建设、水库涵养保护、流域治理、资源保护和灾害防治及生态农业和生态村镇建设。同时,建立政府财政支付与生态受益者付费相结合的流域补偿机制,拓宽流域生态补偿的经费来源,以解决地方补偿动力不足、财政不支、金额随意等补偿不可持续问题。

推进自然资源核算工作。推进全民所有水资源资产有偿使用制度改革,尽快制定统一的自然资源分类标准,加快建立水资源资产核算评价制度,探索经济、生态、社会价值量核算,编制流域自然资源资产负债表,建立水资源“资源账、生态账、管理账”,解决一直以来生态产品价值低估、缺失带来的生态保护补偿标准缺失、生态环境损害成本过低等问题。

鼓励多元化补偿方式。流域上下游之间的货币补偿只是横向生态补偿的一种重要方式,要发挥货币补偿的引领作用,同时稳步推进水权交易、排污权交易和异地开发等市场化的补偿方式,建立多层次、多元化的生态补偿体系,比如对口协作、产业转移、人才培训、共建生态园区等。


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