导 读：由于中国区域发展水平、生态资源本底等诸多因素的差异性，致使生态补偿实践工作也存在一定的地域差异。生态补偿的补偿类型、利益主体(谁补偿、补给谁)、补偿形式、补偿标准(补多少)及补偿方式与渠道等是其理论研究与实践工作的核心。
中国生态补偿实践格局存在省域差异：
在补偿类型上，涉及综合型、森林生态补偿、湿地生态补偿、垃圾处理生态补偿、流域生态补偿等各个方面，且省级差异较大。
在补偿形式上，中央政府通过财政转移支付实施的生态补偿和省域政府对生态保护者的补偿是中国各省域生态补偿利益关系的两种主要形式。
在补偿标准上，经济发展水平较高的北京、广东等省的补偿水平相对较高，而新疆、西藏、甘肃、贵州等经济相对落后地区的生态补偿标准较低。
在补偿方式与渠道上，财政转移支付在各省普遍采用，赔偿金、资源价值费、资源税在各省得到不同程度的运用。
在补偿利益主体上，“中央政府-地方政府、地方政府-农户”的生态补偿利益格局在全国各省均有，“企业-农户、企业-地方政府”作为补充。
之所以在不同省域之间会存在生态补偿的差异性，这与国家的政策方针导向、面临的生态环境问题、生态资源禀赋及地域分布、生态环境保护的积极性、社会经济发展水平、公众对生态资源价值的认识、区域地理环境特征等因素密切相关。对于中国生态补偿的省域差异，既要认识到其存在的客观性，同时需要从政策、管理、公众参与等多方面采取措施加以管控与协调。
背 景
生态补偿历来是学者们关注的焦点，生态补偿的差异也成为其中的研究重点。国外生态补偿的研究，主要集中在自然生态补偿、生态补偿的时空分布、人文-经济生态补偿等领域。
自然生态补偿是国外早期的研究重点，且普遍关注食草性动物的影响及其生态补偿。比如，Strauss 等研究了植物在被草食性动物破坏后的补偿问题;Tiffin 探讨了自然生态补偿的机制，研究了直接生态补偿问题;Hawkes 等使用元分析方法，研究了不同资源情景下食草动物对自然植被的影响及其生态补偿问题。
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生态补偿的时空分布是国外生态补偿一直以来的关注重点，比如，Johst 等基于多学科分析方法和生态经济模型，提出了不同时空背景下物种保护的生态补偿措施;W.tzold 等利用时空模型，探讨了不同成本-收益情景下的生物多样性保护生态补偿及相关的土地利用政策问题;Drechsler 等运用时空模型研究了自然风景区的生态补偿及其成本-效益问题。
人文-经济生态补偿是国外近年来关注的重点，包括生态补偿制度、对贫困地区的生态补偿、生态补偿的公平性、生态补偿的市场机制以及其他方面。生态补偿的差异分析也一直贯穿于国外研究之中。
在国内，对于生态补偿差异的研究，主要从补偿标准的差异、补偿利益主体的差异、补偿机制的差异、补偿类型的差异等方面着手。对于补偿标准的研究，一类是基于社会学的公众意愿调查统计分析，另一类是基于生态资源本身价值等的数学、经济模型与方法的运算，比如帕累托最优模型、水足迹模型、地理要素禀赋当量模型、最小数据法、选择实验法等的探索与运用;也有基于两种方法的对比研究。运用不同方法所得到的生态补偿标准存在很大的差异(对同一地域采用不同方法，所得到的补偿标准也不一样)。关于生态补偿类型方面，有涉及流域生态补偿、森林生态补偿、自然保护区生态补偿、区际生态补偿等方面。生态补偿机制方面，涉及生态补偿机制的理论基础、生态补偿机制类型划分、补偿机制问题以及典型案例区的生态补偿机制分析等方面。关于生态补偿利益主体的研究，涉及补偿主体的法律建构、补偿利益主体的鉴别、补偿对象的空间选择以及相关方面的经济学分析等。且大多数研究将这些问题进行综合分析，并比较了相互之间的差异。
总体而言，对于生态补偿差异的研究，大多是从其理论内涵、补偿标准、补偿机制、补偿类型等方面开展的理论研究以及结合典型案例区的分析，而对中国大尺度生态补偿实践工作的对比研究还比较少见。对中国生态补偿省域差异的研究，具有重大的理论与实践意义。一方面，可以认知中国生态补偿地域特征，进而为其地域类型划分提供理论支撑;同时，可以为各省份相互了解其自身在中国整体生态补偿格局中的地位，进而为后续生态补偿政策制定与实践管控工作提供参考。但目前关于中国生态补偿省域差异的系统性研究成果还比较少见，本文从生态补偿的利益主体、补偿形式、补偿标准、补偿类型等方面研究中国生态补偿的省域差异，并探讨其中的影响因素，提出相关建议。
1 对中国生态补偿的总体认知
我国生态补偿实践开始于20世纪90年代初期，主要工作集中在流域生态补偿、森林生态补偿、区域生态补偿、矿产资源开发的生态补偿等方面。
在流域生态补偿方面，主要集中在流域上下游间的生态补偿及城市饮用水源地保护及生态补偿。比如，广东省境内对东江流域上游的生态补偿、湖南省对湘江流域跨断面水质的监测及生态补偿、北京市对密云水库上游河北等地的生态补偿。采用的补偿机制主要是上级政府财政转移支付以及同级政府间的横向转移支付，此外，一些基于市场机制的水资源交易模式也得到运用，比如浙江省义乌市和东阳市的水资源使用权交易。
在森林生态补偿方面，除了国家的森林生态效益补偿基金外，还实施了天然林保护、退耕还林等一系列相关的生态建设与保护工程。特别是自2004 年《中央森林生态效率补偿基金管理办法》出台后，各个地方相继出台了相应的森林生态补偿措施，标志着我国森林生态补偿进入了实质性阶段。
矿产资源开发的生态补偿主要体现在矿产资源税的征收等方面。1994年国家开征了矿产资源补偿费，但在政策设计上未考虑到矿产资源开发的生态补偿机制。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》提出了矿山开发的押金制度，明确了矿产开发的生态补偿机制。在山西等矿产资源开发大省的实际操作过程中，多是按照矿产资源销售量或销售额的一定比例征收生态补偿费，用于矿产资源开发后的生态环境治理。
区域生态补偿，主要是指近十几年来我国实施的退耕还林还草、退田还湖、天然林保护、水土流失治理、荒漠化防治、京津风沙源治理、防护林建设、草原禁牧休牧、“三江源”生态保护等一系列生态建设工程，这些工程都涉及到相关的生态补偿内容，且这些工程中的生态补偿已成为我国近十几年来实施生态补偿的主体。
其他的生态补偿实践还涉及到旅游生态补偿、农业生态补偿、自然保护区生态补偿、湿地生态补偿、海洋生态补偿以及其他方面的生态补偿(比如天津等地的垃圾处理生态补偿) 等等。
2 中国生态补偿的省域差异分析
借鉴已有成果对生态补偿核心问题的理解(表1)，根据中国生态补偿的实际情况，本文从生态补偿的补偿类型、利益主体、补偿形式、补偿标准、补偿方式与渠道等方面对中国生态补偿的省域差异进行分析。
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2.1 补偿类型的差异
笔者通过对国内外生态补偿类型的归纳，总结出生态补偿的已有类型约40种。在省(市、自治区) 域层面，全国仅有北京通过生态涵养区建设的形式实施整体补偿;开展最多的是森林生态补偿，各个省(市、自治区) 均有;山西、河北、辽宁、江苏、安徽、山东、河南、湖南、湖北、江西、广西、贵州、云南、陕西等流域发育的省份，流域生态补偿占较大比重;山西、湖南、云南、陕西、青海、新疆等开展了矿产生态补偿;湿地生态补偿分布在天津、黑龙江、江苏、江西、广东、青海等省份;海洋生态补偿分布在辽宁、山东等沿海省份;天津在全国首先开展垃圾处理生态补偿;草原(草地) 生态补偿分布在新疆、宁夏、青海、甘肃、西藏、黑龙江、吉林、内蒙古等省份;江苏、湖南开展了风景名胜区(自然保护区) 生态补偿;各省域的主要生态补偿类型简况如表2所示。
2.2 补偿形式的差异
从生态补偿形式的理论研究看，涵盖以下几种类型：①中央政府通过财政转移支付实施的生态补偿;②本省与周边省域的生态补偿(跨省之间的补偿);③省政府对生态保护者的补偿;④生态环境破坏者对生态利益损害者的补偿;⑤流域上下游之间的补偿;⑥生态资源开发者对政府交纳的生态保证金;⑦其他补偿。
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由图1可知，中央政府通过财政转移支付实施的生态补偿和省政府对生态保护者的补偿为中国各省域生态补偿的两种主要形式; 辽宁、安徽、陕西存在本省与周边省域的生态补偿(跨省之间的补偿); 天津、山西、江苏、浙江、福建、云南等省要求生态环境破坏者对生态利益损害者进行补偿;河北、江苏、福建、河南、湖南、贵州、陕西、青海等比较关注流域上下游之间的补偿;福建、陕西、甘肃、青海、新疆等要求生态资源开发者对政府交纳生态保证金。
2.3 补偿标准的差异
补偿标准(补多少)是生态补偿理论研究与实践工作的核心之一，也一直是生态补偿机制建立中的难点。理论研究中，未形成统一的生态补偿标准确定方法，常见的有生态系统服务功能价值法、生态效益等价分析法、意愿调查法、机会成本法、微观经济学模型法等。在国际生态补偿实践中，也缺乏统一的准则，比如，哥斯达黎加PES 项目以造林地区的机会成本作为补偿标准，尼加拉瓜草牧生态系统补偿以农户最佳土地利用产生的价值作为补偿标准，荷兰高速公路的生态补偿以服务提供者净损失为零作为补偿标准，德国国家公园生态补偿以最小化最大经济损失为补偿标准，中国退耕还林工程以接近机会成本的粮食和资金补贴为标准，西藏水生态系统服务功能补偿以农民每年土地大麦产量为补偿标准。
中国省域生态补偿标准存在较大的区域差异。考虑到中国生态补偿实践中同类型生态补偿标准在不同省域之间的可比性，本文选取资料最为齐全的森林生态补偿标准来比较不同省域之间在生态补偿标准上的差异。如图2所示，北京市的森林生态补偿标准值为全国最高，其次为江苏、广东、海南、福建、湖南。150元/(a ˙ hm2)和75元/(a ˙hm2)的标准为全国各省目前采用最多的两种标准，75 元/(a ˙ hm2)为全国森林生态补偿的最低标准，也是国家标准。
2.4 补偿方式与渠道的差异
目前常见的生态补偿方式和渠道包括4种类型：①财政转移，即中央和地方政府通过财政转移支付的形式，提供的生态补偿;②赔偿金(罚金)，即由于生态环境破坏者对生态环境资源造成的环境污染、破坏等，对其他相关利益群体造成了利益损失，而支付的赔偿金(罚金) 等;③资源价值费，主要是指政府为促进公共常用资源的可持续利用，对水、电、气等收取的资源价值费，包括水费、电费等;④资源税，是指对煤矿、铁矿等资源开发者收取的用于资源开发后生态修复的资源税，这在矿产资源大省是一种常见的生态补偿形式。如图3所示，中国生态补偿的常见机制为财政转移， 赔偿金(罚金)、资源价值费、资源税等生态补偿机制也得到了不同程度的运用。
2.5 补偿利益主体的差异
生态补偿利益主体主要涉及补偿主体和受偿客体两个方面，从已有研究成果及中国生态补偿的实际情况来看，生态补偿利益主体(补偿主体—受偿客体) 的主要类型有：①中央政府-地方政府，即在退耕还林还草、退田还湖、防护林建设、草原禁牧休牧、“三江源”生态保护、公益林保护等一系列生态建设工程中，中央政府通过财政转移支付的形式向地方政府拨付的生态补偿经费，此外，还有主体功能转移支付;②地方政府-农户，主要是指地方政府为落实中央政府在生态建设工程中的任务，需要向农户(含生态管护员) 的生态保护行为支付一定的生态补偿金;③企业-农户，主要是指由于企业对当地生态环境资源的占用、破坏，向当地农户支付的生态赔偿金;④企业-地方政府，指企业在对矿产等生态资源的开发利用中，为保证资源开采后的生态修复与生态建设费用，向地方政府交纳的生态保证金;⑤地方政府-地方政府，包括同省不同市域之间的生态补偿、相关周边省域之间的生态补偿，典型的如流域上下游之间的生态补偿。
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由图4可知，“中央政府-地方政府”、“地方政府-农户”的生态补偿利益关系在全国各省均有，这与近几年来我国大力实施的生态建设工程密切相关，在中央政府的组织和领导下，全国各省政府都在公益林建设、退耕还林还草等生态建设工程中落实了相关的生态补偿措施。“地方政府-地方政府”的生态补偿利益关系类型主要存在于流域生态补偿及本省与周边省域的生态补偿(跨省之间的补偿) 的省域，比如辽宁、安徽、陕西、河北、江苏、福建、河南、湖南、贵州、青海等。“企业-农户”的生态补偿利益关系类型主要存在于天津、山西、江苏、浙江、福建、云南等省，涉及生态环境破坏者对生态利益损害者进行补偿。“企业-地方政府”的生态补偿利益关系类型主要存在于福建、陕西、甘肃、青海、新疆等矿产资源开发大省，要求生态资源开发者向政府交纳矿产资源开发生态保证金。
3 中国生态补偿省域差异的影响要素
3.1 国家的政策方针导向
国家政策方针历来对各个省域及整个国家的发展方向、工作重点等具有全方位的指导和管控作用。比如，各个省为进一步规范和加强中央财政森林生态效益补偿基金管理，提高资金使用效益，均根据财政部、国家林业局《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》(财农〔2007〕7 号) 规定，结合各省实际情况，制定了各省森林生态效益补偿基金管理实施细则或相关文件精神，以贯彻落实中央在森林生态补偿方面的工作。此外，国家对于特殊生态功能区的相关政策，也会影响省域生态补偿状况，比如，南水北调工程沿线地区可享受国家在南水北调工程上提供的生态补偿;三江源地区必须配合国家保护三江源水资源的需求，制定严格的水源地、湿地生态补偿框架等等。
3.2 面临的生态环境问题
区域所面临的生态环境问题直接决定了其自身所开展生态补偿的侧重点及差异性。比如，北京主要面临的是周边山区的防风固沙、水土流失问题，因此其生态补偿的重点在市区周边的7个山区县，其生态补偿工作主要通过生态涵养发展区的整体建设，重点在山区开展生态补偿工作;天津面临较严重的湿地退化及垃圾污染问题，因此其生态补偿侧重于湿地生态补偿以及垃圾处理生态补偿，并在全国首创垃圾处理生态补偿75元/t的举措;山西等面临因煤炭等矿产开发所遗留的生态环境问题，其生态补偿工作的重点主要是煤炭开采及污染的生态补偿。
3.3 生态资源禀赋及地域分布
生态资源禀赋及其地域分布对生态补偿具有直接的导向作用。森林资源禀赋优越地区，其生态补偿的重点在森林生态补偿;湿地资源丰富地区，其生态补偿则重点关注湿地生态补偿。比如，黑龙江处于我国的最北方，森林、湿地、草地等生态资源禀赋佳、分布广，因此，其生态补偿侧重于森林生态补偿、湿地生态补偿及草地生态补偿;山西作为矿产资源开发大省，矿产等资源开发者对生态环境的补偿(由政府组织) 占据很大比例;江苏因其丰富的生态资源，生态补偿涉及到流域生态补偿、森林生态补偿、湿地生态补偿以及风景名胜区生态补偿等多方面;广东湿地资源丰富，2012年广东湛江红树林自然保护区、惠东港口海龟保护区、海丰公平大湖自然保护区、河源新港自然保护区、韶关乳源南水湖湿地公园、广州南沙湿地等6处具有典型代表性的重点湿地区域获得湿地生态补偿。
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3.4 公众的生态环境觉悟
具体体现在生态环境保护的积极性及公众对生态资源价值的认识两个方面。比如，长江流域生态屏障位居全国生态安全屏障重要地位，青海宁牺牲GDP也不牺牲生态，川渝提高森林覆盖率、治理水土流失，青海、四川、重庆共卫长江上游生态屏障;贵州苗寨的生态补偿工作从民间突围;渭河对陕西的重要性不言而喻，陕西主动对定西、天水两市提出生态补偿，不仅体现环境有价这一理念，也显示治渭的决心;此外，西藏、内蒙古等一些牧区、林区居民主动保护生态资源的实际行动，也体现了公众的生态环境觉悟对生态补偿的影响。
3.5 社会经济发展水平
一个省域的社会经济发展水平直接决定其财政转移支付能力的高低，具有较高经济社会发展水平的省域才具有较高的生态支付能力，这主要体现在生态补偿标准上。比如，北京将门头沟、房山、昌平、平谷、怀柔、密云和延庆等7个山区县作为其生态涵养发展区，以约占全市总面积62%的山区为重点，投入千亿元开展生态补偿工作;天津将垃圾处理列入生态补偿领域(标准为75 元/t)，且每年投入约7500万元专项资金用于七里海湿地生态补偿;广东2012年省级及以上生态林每公顷补偿270元，惠及2500万人，且6处湿地获生态补偿;而新疆、西藏、甘肃、贵州等地的森林生态补偿标准2012年仍仅为75元/(a ˙ hm2)，远低于北京[600元/(a ˙ hm2)]、广东[270元/(a ˙ hm2)]等地的补偿标准。
3.6 区域地理环境特征
区域自然环境、区位条件等是导致生态补偿差异性的主要影响因素之一。地处河流上游的地区，其生态补偿应关注水土保持生态补偿、水资源保护生态补偿;位于沿海地区，应该关注海洋生态补偿;山区及多民族地区，应该关注贫困地区及山区生态补偿等等。在实践中也是如此，比如青海地处三江源地域，其生态补偿的重点为三江源生态补偿;湖北的丹江口水库、汉江中下游地区等地处于南水北调工程区域，实施了南水北调工程生态补偿;湖南地处云贵高原向江南丘陵和南岭山地向江汉平原的过渡地区，由于多样的区域地理环境条件，多方位探索流域生态补偿、森林生态效益补偿、矿产资源和自然保护区生态补偿等多样化生态补偿方式;海南多山区，且淡水资源相对匮乏，其生态补偿重点在水库生态补偿、城镇水源地生态补偿及山区生态补偿。
4 结论
中国生态补偿的省域差异是由中国特殊的地理环境及生态补偿问题自身的复杂性等客观因素所决定的，同时，也与中国生态建设工程的国家主导性有关。总体而言，中央、省(市、自治区) 以及地方政府仍是生态补偿的主导者，国家生态补偿的财政转移支付、企业的生态补偿惩罚金及相关生态补偿资源税费等都是通过政府进行支配与协调，由企业、社区自主达成的生态补偿仍比较少见，政府仍是开展生态补偿的最重要的“手”，中央政府以及省(市、自治区) 政府的转移支付仍占生态补偿的主导地位。在省域层面，限于不同行政主体的利益博弈，加之不同政府层面相关可操作性政策的衔接与缺位，目前的生态补偿多以国家与省的补偿以及省内补偿为主，跨省生态补偿大多处于试点阶段，且相对而言，在北京、广东等发展水平较高的经济富裕省份，其生态补偿的额度相比安徽、西藏等经济相对贫困省份较高。综上所述，对于中国生态补偿的基本特征可概括为“六多六少”，即“政府主导多、自发补偿少;国家补偿多、地方补偿少;省内补偿多、跨省补偿少;转移支付多、赔偿罚款少;富区补偿多、穷省补偿少;工程补偿多、自主协商补偿少”。
当然，为促进区域协调发展及生态文明建设的公平性，生态补偿的省域差异也不是越大越好，需要采取科学措施加以管控。
本文提出以下建议：
1.遵循中国省域生态环境格局及生态补偿的地域差异性，加强对省域生态补偿标准、重点对象、方式方法等关键技术问题的科学研究，为实践工作提供理论指导。
2.鉴于社区自主达成生态补偿比较少见的实际情况，需要加强生态补偿的宣传教育，尤其在制定生态补偿政策措施时，鼓励社区公众参与，夯实生态补偿的社区公众基础。
3.进一步完善生态补偿管理体制，成立全国层面生态补偿专门领导小组，协调生态补偿中的中央与地方、政府与市场、生态补偿与扶贫脱贫、以及相关职能部门的组织领导等各种关系，同时加强生态补偿的立法工作。
4.鉴于贫困省份生态补偿资金不足的现状及其生态价值的重要性特征，需要加大中央政府财政转移支付对贫困省份生态脆弱地区及生态保护重点地区的生态补偿支持力度，寻求公众对生态服务的支付意愿，促使补偿方式多元化、补偿主体多样化，建立贫困地区生态环境保护、社会经济可持续发展、居民生活提高的长效机制。
5.制定中国省域生态补偿的时间表和路线图，结合全国主体功能区划，明确近期省域生态补偿的优先领域和重点方向，有针对性地实施公共政策、税费、专项资金、税收优惠、经济合作、扶贫援助等生态补偿政策工具。
同时，需要说明的是，当前全国各地区生态补偿的实践案例都各有特色，各级政府发布的生态补偿方案也具有针对性，这给进一步正确认识中国生态补偿的差异性奠定了实践基础。但是，由于中国生态补偿的省域差异性已经存在，因此，对以往的各个具体案例地区生态补偿都要研究、比较和判断，工作量是很大的，加之中国生态资源及地域分异的巨大差异性和一些地区本身至今尚缺系统资料，一些研究各有遵循和认识。有时，同一研究地域也反映着不同的尺度视角，还需进行调整。所有这些，都给更深入研究中国生态补偿的地域差异性带来了困难。此外，由于中国生态补偿差异性影响因素的多样性和因子层面的差异性，也由于生态补偿差异性研究本身的复杂性，上述关于中国生态补偿差异的研究只是从省域层面开展的初步、大致的研究，是关于生态补偿地域类型差异研究的一种尝试。
本研究在初浅探究中国省域生态补偿类型、利益主体、补偿标准、补偿形式、补偿方式及渠道差异性的基础上，从地理学的综合视角，对影响中国生态补偿差异性的要素所作的大致分析，肯定存在很多考虑欠周的地方，希望引起广大资源、经济、地理等领域专家学者更多的关注，以促进生态资源学、资源地理学的发展，同时推进生态环境可持续发展和生态文明的生态公平建设。
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原标题：中国生态补偿的省域差异及影响因素分析
