十二届全国人大常委会第三十一次会议12 月26 日分组审议《土壤污染防治法(草案)》(以下简称《草案》),常委会组成人员和部分人大代表参加了审议。参加审议的代表和委员认为,土壤污染防治立法是解决土壤污染问题的根本性举措,关系到人民群众的身体健康,也关系到推进生态文明建设和维护国家生态安全,是贯彻落实以人民为中心的发展思想、保障农副产品安全和公众健康、促进土壤资源有效利用的一部重要法律。代表、委员在审议中对《草案》提出了进一步修改的意见和建议。
地方政府应加强污染风险评估和管控
白志健委员建议,一要贯彻保障农产品质量安全的立法原则。耕地的污染管控和修复,既要考虑土壤污染物的超标问题,又要加强对污染物超标农用地的风险管控。就是说,农用地风险评估与管控应该既监测土壤污染,又监测因土壤污染造成的农产品污染。建议在第四十三条中增加地方人民政府相关部门应该组织对产出的农产品污染物含量超过食品污染物限量国家标准的农用地进行土壤污染风险评估和管控等方面的相关内容。
二要增加地方人民政府兜底条款。一般情况下,土壤污染是多重因素造成的,也是一个长期积累的过程,大多数的污染是因为自然因素、科技水平、认知能力等非主观故意因素造成的污染,往往很难进行责任认定,也更难以归责具体行为主体或者使用权人。建议这部法律应该突出政府在这种量大面广的农用土地污染风险管控和修复方面的责任。
三要明确立法目的,厘清地下水污染防治监管职责。《草案》第四十二条和第四十五条对地下水污染状况的调查和修复作了规定,但是地下水污染防治问题,在《水污染防治法》中已经有明确的规定。在本法中,地下水污染防治的监管主体不够清晰,鉴于本法的立法目的主要在于防治土壤污染,保障农产品质量安全、公众健康,建议地下水污染防治的内容不再纳入本法,或者在表述上修改一下,与《水污染防治法》衔接,明确地下水污染防治的监管部门。
将项目选址土壤环境质量纳入环评
杜黎明委员说,根据《土地管理法》,我国土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类,但是在第四章风险管控和修复中,未涉及“未利用地”。他认为,风险管控和修复应该覆盖所有的土地类型。建议增加一节“未利用地”,并明确其风险管控和修复的具体条款。
《草案》第十六条规定了涉及土地利用规划和建设项目的环评要求,以及环境影响评价文件中应该包含的内容。经过审批的环境影响评价文件是法定文件,具有相应的法律效应。将建设前的项目选址土壤环境质量现状纳入环评文件,可以作为项目终止后,对其原址污染土壤修复的重要依据。建议将此条修改为环境影响评价文件中应当包含项目选址土壤环境质量现状、针对对土壤可能造成的不良影响及应当采取相应的预防措施。
政府要大力支持土壤修复科研推广
黄献中委员说,东北地区是世界上仅有的三大块黑土区之一。近年来,黑土地的面积、厚度不断减少。黑土地是不可再生的资源,需要采取必要的保护措施。现在的状况是,有的地方污染得厉害,当前最紧迫的任务应该是修复受到污染的土壤。《草案》第四章讲风险管控和修复,但是他认为,修复的法律刚性规定还是少了一点。
“这部法律在修复土壤举措方面,提供支持的内容还不够多,建议加大这方面的力度。”黄献中委员建议,在第四十七条第二款之后增加一款,国家和政府要大力支持土壤修复方面的科研推广活动,要有相应的资金保障和科研力量支持,让成果能够尽快地从实验室走出来。
根据污染损失评估结果决定罚款上限
杨邦杰委员说,长期以来,环境保护方面一个重要的问题就是违法成本低。如第八十五条“违反本项规定,向农用地排放重金属、有机污染物等含量超标的污水、污泥、清淤底泥、尾矿(渣)等的,处十万元以上五十万以下的罚款;情节严重的,处五十万元以上两百万元以下的罚款”,“我认为应该改一改,应该改成具体的损失由评估单位评估,根据评估的损失、修复成本,决定罚款额度。”
杨邦杰委员举了一个例子,有企业长期向沙漠、地下水排放污水,排放5 年、10年,可能造成的污染是1 亿元、10 亿元都无法修复的。这种情况下,应该对污染程度进行评估,依据修复成本确定赔款数额。如果判处最高限200 万元的罚款,可能与修复费用相差太远。本法应与其他法有所区别,修复成本是可以评估的,这种损失应该由第三方评估,根据评估结果决定罚款上限。
对修复质量和效果进行鉴定和验收
袁驷委员说,第四十七条第三款规定,“土壤污染修复活动完成后,土壤污染责任人应当另行委托有关单位对修复效果进行评估,并将评估结果报地方人民政府农业、林业主管部门备案。”这款规定比较粗略,不够明确,且不够严格。
袁驷委员认为,第一,污染责任人委托有关单位进行评估合适不合适?应该确保污染责任人和评估单位没有任何的利益关系,政府有关部门也要同意才行。第二,对评估单位的资质和资格也没有明确规定和要求。“相关单位”比较笼统,什么样的单位可以开展评估? 评估者甚至不一定是单位,可以是组织起来的评估专家组,希望对评估单位的资质资格有所规定。第三,评估之后应该对修复的质量和效果有一个类似于科研成果鉴定和验收的环节,然后再报主管部门备案。否则按目前此款规定执行,可能难以保证修复的质量和效果。
建议实施土地安全许可制度
吕祖善委员建议,建立、实施食用农产品农用地土地安全许可制度,保证食用农产品来自安全许可的土地。对商住用地的土壤安全实施许可制度。有些地方原是工业园区甚至化工园区,拆迁以后就变成商住小区,不修复则会产生严重污染后果。所以,这两项制度能不能在法律上予以明确,这样使公众吃得明白,吃得放心;住得明白,住得放心。
细化依法公开土壤污染信息规定
王明雯委员说,关于信息公开方面。一是建议对《草案》第七十八条第一款“环境保护主管部门应当依法公开土壤污染相关信息”的“相关信息”进行细化,即明确规定依法公开土壤污染哪些方面的信息。
二是建议《草案》第十三条,关于“每十年至少组织一次全国土壤污染状况普查”,增加一句话“普查结果应当向社会公开”。土壤污染问题社会关注度很高,土壤普查成本也很高,不公开则可能导致社会对普查结果信息运用不足,应该让社会各方知晓,这样一是便于社会各方参与污染治理,二是让全社会更加重视土壤污染治理工作,对相关工作的推进具有积极作用。
加强生态用地土壤污染防治
车光铁委员建议,进一步加强生态用地土壤污染防治工作。从《草案》法条制定整体情况来看,对农用地和建设用地土壤污染风险管控和修复工作,分别用两个章节进行了系统细化规定,各项规定明确。但相对来讲,对湿地、草地等生态功能用地保护重视不足。客观上看,生态用地属于典型的未开发利用土地,对于未来长远发展、保障生态安全、降低生态风险,具有非常重要的意义和作用。建议结合自然生态系统的恢复、扩展和优化工作,对生态用地土壤污染防治和修复等工作做出明确规定。
进一步健全强化部门横向联动监督机制建设。《草案》第六条主要对各相关部门监管职责做出具体规定。目前,从基层监管工作实际情况来看,土壤污染防治监管政出多门、条块分割现象比较普遍,部门横向有序衔接、资源整合、联合执法难度相对较大。建议结合各相关部门职责定位、重点工作、任务分工等内容,对部门横向协调配合和整体联动机制,做出细化的明确规定。
附 权威解读：全面构建我国土壤污染防治法律制度
2017年6月召开的第十二届全国人大常委会第二十八次会议审议了全国人大环境与资源保护委员会提交的《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》。这是污染防治法律领域立法工作的又一重大进展。土壤污染防治法的出台，不但填补了我国环境污染防治法律，特别是土壤污染防治法律的空白，进一步完善了环境保护法律体系，更有利于将土壤污染防治工作纳入法制化轨道，以遏制当前土壤环境恶化的趋势，并为推进生态文明建设，实现绿水青山、建设美丽中国添砖加瓦。
一、草案制定的背景
防治土壤污染，直接关系到农产品质量安全和人民群众身体健康。土壤污染问题与大气、水污染问题同样受到全社会关注，土壤污染防治作为重大环境保护和民生工程，已经纳入国家环境治理体系。2005-2013年我国首次开展的土壤污染状况调查结果表明，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%，耕地超标点位为19.4%，土壤污染已成为亟需解决的重大环境问题和全面建成小康社会的突出问题。对此，广大人民群众十分关注。
但就目前情况看，在依法防治土壤污染问题上，我国尚存在一些问题：部分土壤污染防治措施分散规定在有关环境保护、固体废物、土地管理、农产品质量安全等法律中，这些规定十分分散，缺乏系统性，其针对性和可操作性不强，无法满足土壤污染防治工作的客观需要，导致土壤污染防治工作无法系统有序地进行，使得土壤污染防治工作的效果大打折扣。同时，土壤污染所具有的隐蔽性、滞后性、累积性和地域性，以及治理难、周期长等特点，导致了土壤污染防治工作的复杂性。解决以上这些问题，需要一套系统、综合的法律对策、构建专门的法律制度、采取可操作的措施。对此，制定一部专门性的土壤污染防治法是系统解决上述问题的根本途径。
当前，土壤污染防治工作正进一步加强。国务院出台《土壤污染防治行动计划》，土壤污染状况详查和监测网络建设正按照相关规划不断推进，土壤污染防治标准体系正逐步建立，有的地方已出台了相关地方法规、规章，这些都有力地推动了全国土壤污染防治工作的深入开展，对土壤污染防治法的制定也具有极大的促进作用。
对于土壤污染问题，以习近平同志为核心的党中央高度重视，习近平总书记多次就土壤污染防治和相关立法工作做出过重要批示。全国人大常委会认真贯彻落实习近平总书记和党中央对土壤污染防治立法的重要指示精神。本届初，在沈跃跃副委员长等领导的大力推动下，经中央批准，全国人大常委会将制定土壤污染防治法纳入十二届全国人大常委会立法规划，交由全国人大环资委负责牵头起草和提请审议。环资委在各有关方面的大力支持下，形成了《中华人民共和国土壤污染防治法(草案)》。
这一草案的提出，有利于尽早改变我国尚缺乏土壤污染防治专门法律的局面。
二、草案制定的意义
根据我国生态文明建设以及环境保护的总体要求，“草案”突出“以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度”，将立法作为解决土壤污染问题的根本性措施，立足于我国发展阶段的现实，着眼于国家的长远利益，使土壤污染防治工作有法可依、有序进行。
一是对土壤污染防治主要制度进行总体设计。在预防为主、保护优先、防治结合、风险管控等总体思路下，根据土壤污染防治的实际工作需要，设计法律制度的总体框架;二是有针对性的制定具体措施。根据土壤污染及其防治的特殊性采取了分类管理、风险管控等有针对性的措施，并规定了具体内容;三是解决实践中存在的突出问题。“草案”以问题为导向，总结土壤污染防治工作中存在的主要问题和实践中的有效经验，着力解决突出问题。
三、草案的主要内容
(一)落实土壤污染防治的政府责任。土壤污染防治需要各级政府按照中央统一部署，不断加大依法推进工作的力度。“草案”规定各级人民政府应当加强对土壤污染防治工作的指导、协调，督促各有关部门依法履行土壤污染防治管理职责，规定地方人民政府应当对本行政区域内土壤污染防治和安全利用负责，将土壤污染防治目标、任务完成情况，纳入生态文明建设目标评价考核体系以及环境保护目标责任制度和考核评价制度，作为考核人民政府主要负责人、直接负责的主管人员工作业绩的内容，并作为任职、奖惩的依据。“草案”确立了环境保护主管部门对土壤污染防治工作实施统一监督管理，农业、国土资源、住房城乡建设、林业等其他主管部门在各自职责范围内对土壤污染防治工作实施监督管理的部门管理体制。
(二)建立土壤污染责任人制度。“污染者担责”是污染防治法律的主要原则，“草案”首先规定了一切单位和个人都有防止土壤污染的义务，应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施，防止或者减少对土壤的污染，并对所造成的土壤污染依法承担责任。鉴于土壤污染防治的特殊性，“草案”特别规定了土地使用权人有保护土壤的义务，应当对可能污染土壤的行为采取有效预防措施，防止或者减少对土壤的污染。“草案”针对农用地确立了以政府责任为主的制度设计，对建设用地确立了由土壤污染责任人、土地使用权人和政府顺序承担防治责任的制度框架。
(三)建立土壤污染防治主要管理制度。一是标准制度。“草案”明确要求建立和完善国家土壤污染防治标准体系，根据土壤污染的特殊性还要求制定土壤污染风险管控的国家标准，支持对土壤环境背景值和环境基准的研究;二是调查和监测制度。规定每十年组织一次土壤环境状况普查。为了弥补普查时间跨度较大的不足，还规定了国务院有关部门、地方人民政府可以择期开展部分地区土壤污染状况调查，以及国家实行土壤污染状况监测制度，建立土壤污染状况监测网络，统一规划国家土壤污染状况监测站(点)的设置;三是规划制度。规定在制定和修改土地利用规划和城乡规划时，应当充分考虑土壤污染防治要求，合理确定土地用途，规定将国家和地方的土壤污染防治工作纳入环境保护规划，有的地方还需制定专项规划。
(四)建立土壤有毒有害物质的防控制度。为了从源头上预防土壤污染的产生，“草案”建立了土壤有毒有害物质的防控制度，规定国家应当根据可能影响公众健康和造成生态环境危害的程度，对有毒有害物质进行筛查评估，公布重点控制的土壤有毒有害物质名录，此名录应当作为制定土壤污染防治相关标准和国家鼓励的有毒有害原料(产品)替代品目录的依据。同时，根据土壤有毒有害物质名录和其它有关情况确定并发布土壤污染重点监管行业名录和土壤污染重点监管企业名单，并对重点监管行业制定相应的管理办法，对重点监管企业提出了防控要求。
(五)建立土壤污染的风险管控和修复制度。“草案”根据不同类型土地的特点，分设专章规定了农用地和建设用地的土壤污染风险管控和修复，设置了不同的制度和措施。一是对农用地土壤建立了分类管理制度。规定按照污染程度和相关标准，将农用地划分为优先保护类、安全利用类和严格管控类。规定优先保护未污染的耕地、林地、园地、草地和饮用水水源地，将符合条件的优先保护的耕地划为永久基本农田，实行严格保护;安全利用类耕地集中地区应当采取制定安全利用方案，进行农艺调控、替代种植，开展协同监测，加强技术指导和培训等风险管控措施;严格管控类农用地应当采取划定特定农产品禁止生产区、调整种植结构、轮作休耕、退耕还林还草、退耕还湿、禁牧休牧等措施。二是对建设用地土壤建立了土壤污染风险管控和修复名录制度，确定国家和省级土壤污染风险管控和修复名录，列入名录的污染地块进行用途限制，规定了需要进行的风险管控和修复措施，以及修复的实施程序和修复过程中的污染防治要求。
(六)建立土壤污染防治基金制度。为了通过多种渠道、多种方式解决土壤污染资金问题。减轻政府责任，同时体现“污染者担责”的原则，“草案”规定，国家建立土壤污染防治基金制度，设立中央和省级土壤污染防治基金，主要用于农用地土壤污染治理和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定或者消亡的土壤污染治理以及政府规定的其他事项。规定对本法实施之前产生的，并且土壤污染责任人无法认定或者消亡的污染地块，土地使用权人实际承担风险管控和修复的，可以申请土壤污染防治基金，集中用于土壤污染治理。
