进水超标导致出水超标已经是一个行业老生常谈的话题，尽管官方口径及司法实践对于此问题似乎已经盖棺定论，但多年来，承受了“不该承受之重”的市政污水处理厂“不断喊冤”、“叫苦不迭”……
业内人士指出，真正让污水处理企业困扰的，远非行政处罚本身，而是与行政处罚相伴随的36个月内增值税即征即退利益损失。基于此，围绕进水超标导致出水超标的争论一直不断，多方博弈之下，围绕此问题的争端也在不断上演。
处罚背后，争端不断
近日，河南省生态环境厅公布了一起污水站因进水超标导致出水超标排放的行政处罚决定书。当事企业就出水超标问题也进行了陈述申辩，但终因无法“自证清白”而被处52万元罚款。
长葛市环境保护局在检查中发现，长葛市污水净化站于2022年3月5日-11日期间，外排污水中氨氮、总氮污染物日均值连续超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级标准A标准，此行为构成环境违法。
长葛市环境保护局对于长葛市污水净化站的环境违法行为也逐条举行举证，可谓事实清楚，证据确凿。
对此，长葛市污水净化站也作出了申辩，其在申辩意见中指出“2022年2月中下旬生化处理系统持续遭到高浓度、偏酸性污水进水冲击，造成生化处理系统遭受严重破坏，硝化菌等微生物被杀灭以及中毒，不能发挥其正常作用，导致出水总氮、氨氮不能稳定达标。积极采取措施进行处置，截至3月29日系统恢复正常，出水指标稳定，在复查期满前按照决定完成了改正工作。由于本次事故系因排污单位超标排污进入进水口对管网迅速造成巨大冲击，事发突然，远超出可控制范围，已恢复正常污水排放，请求不予行政处罚”。
经复核，因长葛市污水净化站不能提供进水遭到冲击的相关证据等因素，长葛市环境保护局认定长葛市污水净化站不符合免予惩罚的情形，对长葛市污水净化站依法处罚款人民币伍拾贰万元整（￥520000）。
无独有偶，在廊坊市生态环境局2021年公布的行政处罚案例双方同样各执一词，且污水处理公司和廊坊市生态环境局各自的理由也基本与上述河南案例一致。
污水处理公司认为，该项目有一定的特殊性，项目是进水水质超标。项目自2018年6月进水调试以来，一直存在进水超标问题，极大影响了厂区生化系统的活性污泥，进水负荷较大，导致微生物大量死亡，厂区无法承受该进水水质压力。
廊坊市生态环境局认为，公司在发现进水水质超标后，应立即采取应急处理措施，并向城镇排水主管部门、环境保护主管部门报告，但其发现进水水质超标后并未及时采取应急处理措施也未主动报告，直至廊坊生态环境局向其下达了《责令改正违法行为决定书》后才进行了整改。其更不能将“进水超标”作为免于处罚的理由。
对此，原生态环境部水环境司司长张波早在2019年2月的生态环境部例行新闻发布会上就给出了官方结论：污水处理厂出水达标排放是水污染防治法的明确规定，城市污水处理厂只要接纳了这个污水了，就要按照法律的规定达标排放，这个是法律责任。
积极主动，也能减免
而如果说在发现进水超标导致出水超标后未及时整改不能够免予处罚，积极应对者被罚的案例也存在，虽然不能完全免予处罚，但积极整改事实被认定后是确实能够减轻处罚的。
2022年10月8日，贵州省正安县人民政府公示《遵义市生态环境局行政处罚决定书（遵正环罚字〔2022〕6号）》，处罚书显示，贵州水务运营有限公司负责运营的正安县流渡镇污水处理厂因进水超标导致氨氮和总氮多次超标，被处罚10万元。
贵州水务运营有限公司在申辩中表示，在出现进水浓度超出设计标准后，公司积极调整工艺措施，尽力对污水进行处理，积极启动厂区工艺改造工作，确定改造方案，联系各相关单位开展工艺改造，确保水质稳定达标。鉴于以上情况，请求撤销本次处罚。
遵义市生态环境局经过会商，也认定了公司积极应对的情况属实。基于此，根据中华人民共和国生态环境部2020年12月13日印发的《关于进一步规范城镇(园区)污水处理环境管理的通知》之相关规定，结合《贵州省生态环境保护行政处罚自由裁量基准》(2021年版)中裁量的特殊情形之规定，遵义市生态环境局决定对在裁量公式所确定的金额基础上，依法从轻处罚，减少处罚金额。
遵义案例提到的《关于进一步规范城镇（园区）污水处理环境管理的通知》被业界认定为对进水超标导致出水超标这一问题盖棺定论的“标准答案”，通知规定：对于污水处理厂出水超标，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，可以不予行政处罚。对由行业主管部门，或生态环境部门，或行业主管部门会同生态环境部门认定运营单位确因进水超出设计规定或实际处理能力导致出水超标的情形，主动报告且主动消除或者减轻环境违法行为危害后果的，依法从轻或减轻行政处罚。
该通知是生态环境部的规范性文件，不同于法律、法规和规章，不能直接作为执法的实体或程序依据，但其对行政行为具有普遍约束力，可以作为行政自由裁量的依据。且现实中也往往成为行政部门工作的具体指引，具有很强的导向性。
也确实有企业享受到了新政的福利，因进水浓度导致出水超标后主动报告，积极配合进行应急处置，尚未造成危害后果，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定，决定其不予行政处罚。
自证清白，究竟多难
虽然说确实有因积极主动整改未造成严重后果而减免处罚的，但这毕竟需要污水厂的有力举证，自证清白。
自证清白本身就有一定的难度，往往出水超标因素复杂，运营单位要证明进水超标是出水超标的唯一原因存在较大困难。运营单位不止是要给出水样，泥样，监测记录等证据，还要有运营报告。
对此，中国人民大学低碳水环境技术研究中心主任王洪臣认为，大部分企业没有自证清白的能力，有些污水处理厂连正规的水质监测体系都没有，常年也不公布自己的数据。有的只测进水和出水，大量的过程参数记录缺失。如果能记录得清清楚楚，就可以利用技术合理性判定有没有超标。
在自证清白存在困难这点上，浙江省律协环资委主任陈国强同样深以为然，他指出，很多时候，污水处理厂达标排放的问题不仅是内部污染治理的问题，还得考虑上游进水、管网、水量等问题。进水水质导致出水水质超标，前提肯定是企业已经做到位，做到极致。但在很多案例里，怎么证明污水处理厂稳定达标，怎么证明是因为上游进水超标导致出水超标，这方面证明起来很难。
业内人士曾呼吁，加强对工业企业的监管，提升污水处理厂的建设和运行水平，在工业企业和污水处理厂安装在线监测设施，让这些主体能够“自证清白”，是从根源上解决污水处理厂由进水超标导致出水超标问题的有效方法。
一位不愿具名的业内专家表示，污水处理厂要有一套完善的应对机制，对上游来水做好调查，做好“自证清白”的工作，运营报告必须科学严谨且有深度。
有观点认为，在《水污染防治法》不进行修改的情况下，仅从行政执法角度去探讨如何减轻或者免除污水处理厂的责任，污水处理厂实际上很难摆脱这一窘境。
对此，清华大学环境学院教授王凯军建议：适时对《水污染防治法》第50条进行行政解释，善用减免情形。在《水污染防治法》无法近期修订的情况下，生态环境部可根据《关于加强法律解释工作的决议》，在法律授权范围内，对第50条的适用进行行政解释，明晰污水处理厂、纳管企业在不同情况下所应受到的行政处罚。在环境执法实践中，逐步明确污水处理厂及其运营单位协助执法的地位与范围。改变仅仅依靠BOT协议或PPP协议对纳管企业行为进行约束的现状。
北控水务执行总裁李力指出，随着目前环保监管的严格执行，上游企业恶意超标排放的情况已越来越少，但仍时有发生，主因是上游生产企业对污水处理的专业度不足。专业的环保企业要介入上游生产企业的污水治理，大力推行环保管家和第三方治理，积极介入工业水市场，帮助排污企业解决后顾之忧，助力地方经济发展。
