孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议

我国自1979年制定《环境保护法》以来，环境法制建设步入“快车道”。在我国社会主义法律体系中，环境法律是最早建成的比较完备的子法律体系之一，已包含30余部环境与资源保护方面的法律，还有配套的各项行政法规、规章以及地方性法规。但令人遗憾的是，这么多的环境法律法规却没有抵挡住来势凶猛的环境污染和生态破坏。迄今为止，全国至少有半数企业是在没有排污许可证“许可”的状态下边生产边排污的。因此，如何建立和完善切实管用的排污许可制度，是当前我国环境保护工作亟待解决的一个重大问题。

1 我国排污许可制度立法回顾与问题分析

所谓排污许可制度，是指国家规定的行政主管部门根据排污企业的申请，经过依法审查，允许其按照排污许可证所载明的排污种类、浓度、数量、排放时间、排放路线等要求排放污染物，对排污企业的排污行为进行有效约束的管理制度。

1.1 排污许可制度顶层设计不尽合理

我国很早就提出排污许可制度，但分头推进的顶层设计不够合理。原国家环保局于1988年3月颁发了《水污染物排放许可证管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，对如何颁发水污染物排放许可证做出规定。此后的1989年7月，经国务院批准，原国家环保局发布了《水污染防治法实施细则》，对如何颁发排污许可证也做出规定。2003年3月，国务院发布新的《水污染防治法实施细则》，对于如何审核颁发排污许可证做出新的规定。由于种种原因，环保部门执行起来不那么理直气壮，尤其到了地方层面，执行阻力很大。20世纪90年代前后，部分人员对立法约束企业排污很不以为然，认为“允许企业生产就应允许企业排污”、“环保部门不能影响企业的发展”。1996年4月，全国人大环境与资源保护委员会提请审议的《水污染防治法修正案(草案)》明确规定“国家建立水污染物排放许可制度”，后经协调，最后达成国家建立“重点水污染物排放核定制度”的意见。虽然“核定”也有着“许可”的含义，但依然没有同意“许可”的表述。1996年5月，第八届全国人大常委会第十九次会议正式通过《水污染防治法修正案》。虽然该法没有明确注明“建立水污染物排放许可制度”，但全国人大在法律层级实质上认可了污染物排放的许可制度，是历史性的突破。2008年2月，第十届全国人大常委会第三十二次会议审议通过了新的《水污染防治法》修订案，该修订案第二十条明确规定“国家实行排污许可制度”。

大气污染物排放许可制度跟在水污染物排放许可制度后面，走了大致相似的道路。2000年之前进行的大气污染物排放许可制度的推进，都没有明确的法律依据。直到2000年4月，第九届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议修订通过《大气污染防治法》，正式确立大气污染物排放许可制度。《大气污染防治法》第十五条规定：大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的排放条件排放污染物。

以上《水污染防治法》与《大气污染防治法》分别对水和大气的排污许可做出规定，但在管理主体等规定方面明显不一致，实施中在许可条件、许可程序、责任承担上也是各行其是。[1]环评制度、总量控制制度等环境管理制度分别被强化后，进一步加剧了矛盾交叉的局面。直到2014年修订《环境保护法》时，才第一次在环境保护基础法的层面，正式规定了统一的综合性排污许可制度，但距离排污许可证制度的启动已经过去了30多年。

1.2 排污许可制度分头推进后果分析

按照水、大气分头推进排污许可制度，引发了一系列问题，涉及企业、管理部门等诸多方面。

后果之一是，按照水或大气分领域单项推进排污许可，遭到企业的普遍反对。这一道理不难理解。例如，一家钢铁企业，只要开工生产，就既有大气污染物排放，又有水污染物排放。而环保部门按照条条分割的需要，人为地将大气污染物和水污染物的排放管理割裂开来，实行分头审批，分头管理，加大了企业环境管理的运行成本。

后果之二是，按照水或大气等领域分头管理排污许可，各部门各自为政，导致环境法制“碎片化”的问题越来越严重。以水管理为例，在水排污许可证之外，除了建设项目环评，又衍生发展出涉及水的建设项目防洪评价、水土保持评价、节能评价、节水评价等一系列制度，各行政部门反复进行审查审批，大大降低了效率。由于管理部门未能把重点放在综合性排污许可管理上，致使应当抓紧的排污许可工作却跟不上去。截至2014年底，在全国纳入排污收费范围的众多企业中，做到持证排污的仅有20万家。也就是说，全国有半数以上的企业在没有排污许可证制约状态下持续不断地排污。综合排污许可制度改革亟待落地的问题，已成为当前环境问题的“风口”之一。

后果之三是，长期的分散管理造成事实上的割据状态，给当下的改革造成很大困难。我国综合性排污许可制度迟迟不能出台的主要原因，虽然客观存在着技术上、理论上、认识上的障碍等，但在当前，体制性障碍已成为主要障碍。目前与排污许可制度相关的，有环评制度、排污申报登记制度、“三同时”制度、总量控制制度、环境监察制度等，涉及众多管理部门。而如果建立综合性的排污许可制度，就需要以一个部门为主，或明确由某个部门负责。但现今环保系统的内设机构越来越多，在环保系统内部，究竟由哪个机构负责运行综合性的排污许可制度，变成一个棘手的体制问题。从法律角度看，环评与排污许可的衔接，已成为重大的法律问题。因此，如何克服体制障碍，建立既符合法律、又切实有效的综合性排污许可制度，已成为当前我国环保体制改革和法制建设必须迈过去的一道坎。

2 国外实施环境许可制度的基本做法

笔者在承担中国环境与发展国际合作委员会(简称“国合会”)“法治与生态文明建设”课题研究时，了解到有关国家在环境许可制度建设方面的一些经验。[2]这些经验对于我国有很大的参考借鉴价值。

2. 1 环境影响评价与许可

在世界各国，大型基础设施和工业项目都需进行环境影响评价(EIA)，相关建设项目只有通过相关部门的环评才可以启动项目建设。一般而言，环评目的是确定和说明某一项目的开发可能对人类、动物、植物、土地、水、大气、气候、景观和人文环境造成的直接与间接影响。

环评流程与许可流程存在紧密联系。许可证申请必须附上环境影响报告(EIS)，该报告需全面陈述环评流程中出现的各种信息。在签发许可证和设定许可证条件前，许可部门必须对此加以考量。

环境影响报告中必须强调的事项包括：

(1)对项目实施的可行替代方案的分析，其中考虑了项目目的，包括不实施项目的各种后果;

(2)可能受到重大影响的环境领域的各个方面的详细说明;

(3)为减轻项目对环境造成的不利影响所采取的各种措施的全面说明;

(4)按建议方式实施项目建设的论证分析，其中包括自然、经济和社会等因素， 以及各项生态可持续发展原则;

(5)其他需要满足与环境影响报告相关的环境要求。

在环评过程中，需要进行全面的公众咨询。例如，必须向公众发布全面的环境影响报告，征求公众意见，在考虑是否签发许可证时必须考虑公众意见。因此，因采纳公众意见而修改项目并不是不寻常的事情。

如果环境影响报告不完整， 许可部门必须拒绝受理许可证申请另外，可以环境影响报告编制不完整为理由，就许可决定向法院提起诉讼。申请人可聘请私人顾问编写环境影响报告。为防止公众担心这类私人顾问不具有独立性，就此采取了一系列防护措施：首先，要求许可部门人员必须具备评估环境影响报告的能力;其次，环境影响报告要进行全面的公众咨询;最后，法院可对环境影响报告是否符合法律要求实行司法监督。

2. 2 综合环境许可证

综合环境许可的目的是以透明和可预见的方式，为固定排放源(工厂及其他大型场地排放源)确立具有法律约束力的各项环境要求，从而保护人类健康与环境安全。私人利益和公共利益之间的冲突需要采取法定方式加以解决，综合环境许可作为一种解决上述冲突的方法，在瑞典和澳大利亚已得到长期应用，欧盟也在近几年开始采取这种方法。州或市各个部门需要通过许可过程确立各项环境要求。在许可过程中，这些要求通常形成各种条件，用废气、废水的最大允许污染排放量及其他方面(如废弃物和噪音)的限制(排放限值，即 ELV)表示。

综合环境许可的主要优势在于对项目进行环境影响的综合评价，与各个影响单独评价(如单独签发大气、水、噪音和废弃物排放许可证)相比，这种方法的环境效果更好。此外，综合环境许可也受到企业和社区欢迎，因为这种方法犹如“一站式商店”，可形成一整套清晰明确、前后一致的操作规则。最佳可行技术(BAT)是一项重要标准，其基本理念是在技术可能、环境适当和经济可行的范围内尽可能地限制污染。

欧盟已为各行业部门编制了具体的最佳可行技术识别文件(最佳可行技术参考文件，即BREF)。在这些文件中，在考虑当地状况的范围内，最佳可行技术使用排放限值加以说明。尽管如此，对最佳可行技术的适用仍需结合具体情况，而非一成不变。许可部门的知情判断是许可过程有机的组成部分，需要注意的是，决策和最佳可行技术参考文件之间的偏差需要得到适当调整。《瑞典环境法典》规定了一般性考量规则，在签发许可证和设定许可条件前，许可部门需要考量这些规则的满足情况。对于某些类型的企业，还必须满足预定排放限值的要求。

2. 3 许可证的审查和实施

许可证的审查是十分关键的把关环节。在澳大利亚新南威尔士，法律规定环保局至少每5年审查1次许可证(称为环保执照)。另外，为保护环境，必要时可在任何其他时间严格许可证的实施要求。

由环保局决定关闭工厂的情况较为少见。但是，如果旧工厂不能达到新工厂的环境绩效要求，环保局就应与旧工厂的环保执照持有者就如何降低项目的污染展开协商，从而要求环保执照持有者在约定时间内，千方百计满足环境绩效的新要求。

为满足环境绩效要求，法律鼓励引进新技术或者采用改进型生产工艺。与此同时，环境保护执照将按照要求附上为降低污染所需要采取的各项措施。如不遵循这些要求，将构成刑事犯罪。

3 制定综合性排污许可制度的方案建议

3.1 指导思想和原则

必须坚持以提高环境质量为核心，建立覆盖所有固定污染源的综合性污染物排放许可制，这是当下我国制定排污许可制度最重要的指导思想。[3]统一的综合性排污许可证，是企业守法的有效依据、政府执法的有力工具、社会监督的公开平台，完全符合我国实际情况。为此，亟须整合衔接现行各项相关环境管理制度，实行排污许可“一证式”管理，将排污许可建设成为固定点源环境管理的核心制度，形成系统完整、权责清晰、运行合理、监管有效的污染源管控新格局，切实推进我国环境治理能力和治理体系的现代化，有效实现环境质量的改善。

具体来讲，一要明确《排污许可法》是一部综合法，是涉及环评制度、排污申报登记制度、“三同时”制度、总量控制制度、环境监察等制度的综合法律;二要明确由一个主管部门主管排污许可证管理工作，改变目前多头管理、力量分散、形不成合力的局面;三要以切实减少污染物排放作为环境管理体制改革成败的主要标准。建议通过排污许可约束企业的排污行为，实行多污染物协同控制，先切实解决好固定源的稳定达标问题，然后不断提高标准和管理范围。

3.2 改革目标

鉴于实行排污许可制度并不过多涉及环保系统之外的部门，而主要是环保系统内部的职能和业务，改革难度相对较小，故建议由环境保护部领导组织协调内部有关机构，通过改革内部管理体制加以解决。在指导方针上，为实现制度融合、协调统一的目标，要以排污许可制度为核心，整合环评、污染物排放标准、总量控制、排污交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的固定源环境管理平台，实现排污企业在设计、建设、生产、关闭等全生命周期各个阶段的全过程管理。在具体操作上，要切实做到“一企一证”、综合管理。统筹考虑水污染物、大气污染物、固体废弃物等要素，简化行政审批程序和审批流程，实现“一个窗口”对外和“一站式”服务，[4]提高政府环境管理效能。

3.3 具体方案建议

建议加快制定统一的《排污许可法》。其主要内容应包含以下方面：

一是按照通行的行政许可法律规定，强化排污许可的法律地位，明确没有许可不得排污。随着人类改造和影响自然能力的与日俱增，人类与自然的矛盾越来越突出，为了实现可持续发展，保持人类与自然的和谐关系，控制和减少人类对自然和环境的破坏，有关影响生态环境的活动，一定要经过批准后方可进行。在这一问题上，我国的行政许可法和有关环保法律规定的精神是完全一致的。

二是实施综合性排污许可，而非单项许可。排污企业根据自身的排污情况，应当申请包括水、气体、固体等排放物的综合性排污许可证，其他法律规定的特别许可除外。综合排污许可的优势，首先在于与环境影响评价的衔接，因为环境影响评价就是综合性的;其次是管理部门之间的协调一致性，明确由一个部门统一管理，可以避免紊乱无序的局面;最后与单独审批管理大气、水、噪声和废弃物排放许可证相比，综合管理有利于实现管理的全方位性，并大大降低企业的运营成本。

三是明确各级政府环保部门在排污许可和实施监管中的职责，建立科学的排污许可管理体系。首先要设计好国家和地方环境保护行政主管部门之间的关系，中央管什么，地方管什么，要有科学的顶层设计;在地方层次，要设计好省级环保部门与地市级、区县级环保部门之间的层级管理关系。其次要设计好排污许可的审批和批准后如何实施监管的关系，确保每一个环节都要规范管理，任何违反规范的行为都要受到制裁。强化环保部门事中和事后监管责任，督促企业严格遵守排污许可制度。

四是整合排污许可制度同环境标准、环境监测、环评、“三同时”、排污申报、总量控制、环保设施监管、排污口设置管理等制度的关系，将这些制度纳入法定范围，尤其要科学地设计好环评制度与排污许可制度之间的关系。

五是建立排污许可申请、审批程序和定期报告、现场检查的相关监督管理规定。在统一的《排污许可法》和配套的实施细则中，要有完善的程序性规定，从污染物的申报、排污的申请、监管部门的核定、排污许可证的公示、公众意见的听取、许可证的颁发、运行中的监管、现场检查等，都应有明确规定。

六是整合现行相关法律责任规定，建立完整的法律责任体系。目前的排污行政许可，对于违反法律规定的行为如何处理，还处于不够明晰甚至紊乱的状态。因此，制定统一的《排污许可法》，有必要整合现行涉及法律责任的各项规定，建立完整、明晰、符合法理、便于操作的法律责任体系。

七是在立法步骤方面，要组织力量起草统一的《排污许可法》。如果当前难以统一思想，难以制定统一的《排污许可法》，可以考虑先制定统一的《排污许可条例》;如果当前制定统一的《排污许可条例》的条件也不够成熟，建议先抓紧制定统一的《排污许可管理办法》，由环保部门组织实施，取得经验和共识后，再争取国务院法制办支持，列入国务院立法规划，然后在条件成熟后，出台一部完整的《排污许可法》或《排污许可条例》。

八是强化排污许可制度实施的社会监督。为切实保障统一的综合性排污许可制度的有效实施，在加强环境保护部门行政监管的同时，还要切实落实企业诚信和守法主体责任，推动企业从被动治理转变为主动防范。企业管理的全面合规化，是排污许可制度得到落实的根本保障。[5]同时，大力推进各项环境信息公开，畅通环境信息知情渠道，充分发挥社会组织和公众在监督排污许可制度实施中的作用。

以上第四项，即整合排污许可制度和有关制度之间的关系，尤其是整合环评制度与排污许可制度的关系，是当前制定统一的综合排污许可制度的重点和难点。环评制度与排污许可制度之间的关系，从总体上讲，即是“事前审批和事中事后监督”的关系。一是根据环境管理的特点，为预防企业建成后大量排污，必须有可靠的事前审批，一定要依据《环境影响评价法》等有关法律，坚持“先评价、后建设”的原则，重要的企业和项目未经环评一律不得开工建设。二是鉴于当前环评导则过于繁琐的现状，建议根据简政放权、方便企业的原则，应先起草发布新的环评导则总纲，将应由其他制度调整或通过市场能够调节的内容予以剥离，实现环评“减负瘦身”。与此同时，保障环评制度与排污许可制度的衔接，将环评“减负瘦身”减下来的一些规范纳入排污许可制度中。三是排污许可制度是根据《环境保护法》等有关法律，对企业排污行为进行“事中事后监管”的一项重要法律制度。由于现行《环境保护法》对此规定比较笼统，还需要单独制定统一的《行政许可法》进一步具体化。四是在环保系统内部，要科学设计“事前审批、事中监管、事后监管”之间的关系，将事前审批、事中以及事后监管分别归类。在这三大制度、三个环节的关系上，要明确清晰、界定合理，不能出现制度之间“你中有我、我中有你”的问题，以便于执行管理。在上述原则下，建议尽早明确综合性排污许可制度实施的主管部门，从起草《排污许可法(草案)》做起，切实将制度建设、制度运行和各项管理工作有序开展起来。

原标题：【思想之光】孙佑海：排污许可制度——立法回顾、问题分析与方案建议