环境影响评价制度和排污许可证制度作为生态环境保护领域的两大制度，在生态环境保护及环境管理过程中发挥着至关重要的作用，但在实施中二者也存在若干衔接不畅的问题。
当前，环境管理多是通过“行业”进行分类管理。不管是环境影响评价文件类型的判定，还是排污许可管理类型的判定，都是以“行业”分类为纵线，以“产污工艺”为副线，通过纵横交错的方式实现全方位监管。所不同的是，环境影响评价的分类以“建设项目”的行业类型与产污工艺为划分依据，而排污许可的分类管理以“排污单位”的行业类型与产污工艺为划分依据。
管理现状
环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛，重在提前预防，是新污染源的“准生证”，也是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据，是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障，重在事中事后监管，是载明排污单位污染物排放及控制有关信息的“身份证”和“户口本”。
《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《环评名录》）以“建设项目”的环境影响来判定环评文件类型，而《固定污染源排污许可分类管理名录》（以下简称《排污许可名录》）以“排污单位”的环境影响来判定许可证类型。“建设项目”与“排污单位”的概念不同，一个“排污单位”可以包括多个“建设项目”。
以家具制造业为例，按照2021版《环评名录》规定，年用非溶剂型低VOCs含量涂料10吨以下的，建设项目豁免环评手续。按照2019版《排污许可名录》规定，年使用20吨及以上水性涂料的排污单位，其许可证类型为简化管理。
如果企业分三年先后建设3个8吨非溶剂型涂料的喷涂项目，其环境影响评价手续应该是豁免的，毕竟是3个建设项目，但是企业的排污许可类型却由最初的登记管理（因为前两期的项目年用非溶剂型涂料低于20吨）提升为简化管理，且企业获取排污许可证的时间是在第3个建设项目投产之前。在排污许可证申领时由于没有环境影响评价文件作为依据，污染物的排放量也较难明确，因为无证不得排污，此时还没有监测数据。这时，如果要求企业办理环境影响评价手续，这3个分期建设的项目应该视为一个建设项目，还是多个？这种豁免环境影响评价的情形是否属于未批先建？
这并非孤例。根据《环评名录》规定，年用非溶剂型低VOCs含量涂料10吨以下，涉及的行业多达24个，如金属制品业、汽车制造业、家具制造业等。
因此，凡是基于产能、规模、工艺、面积、用量等来判定环境影响评价文件类型的情形，或是判定排污许可类型的，均有如上的问题。这反映出环境影响评价制度和排污许可制度在实施中存在衔接不畅问题。
除此之外，环境影响评价文件类型和排污许可管理类型的划分还以“行业”为主线，在重点监管和项目准入时，行业分类也作为有效的抓手，监管单位可简单便捷高效地开展监管。但以行业分类为纲的监管过于简单，可能存在“一刀切”的行为。
引发的问题
存在“拆分项目”规避监管的风险
按照《环评名录》，企业可以通过建设多个豁免环境影响评价手续的“建设项目”来拆分项目。即便是将多个豁免环境影响评价的项目视为一个建设项目，构成“未批先建”违法行为的时间点也难以有效界定。因此，以“建设项目”为环境影响评价的基础难以有效监管企业拆分项目的行为。
环境影响评价与排污许可证的衔接
环境影响评价的对象是建设项目，而排污许可证发放的对象是排污单位，最终许可排放量等约束的对象是排污单位（此处的排污单位指的是同一生产经营场所的）。排污许可证的核发依据是环境影响评价文件，针对已经办理环境影响评价手续的建设项目，核发排污许可证有据可循。但针对豁免环境影响评价手续，或是属于环境影响评价登记管理的“建设项目”，排污数据和排污总量要求等信息缺失，两者难以衔接。
例如，纳入环境影响评价登记管理的“脱硫、脱硝、除尘、VOCs治理等大气污染治理工程”，污染治理项目会导致污染物排放量的变化，但是该项目由于不需要编制环境影响评价文件，其变动难以在排污许可证中体现。
此外，项目的行业分类与排污单位的行业分类往往不同，比如汽车零部件生产企业扩建一条注塑线，排污单位的行业分类与扩建项目的行业分类就不相同。
可见，由于环境影响评价和排污许可证发放的对象与基准不一，两者在衔接上存在问题。
项目变动与排污许可证的衔接
项目建成后验收前，如果发生变动，基于“建设项目”来判断变动的性质构成“重大”还是“非重大”也不合适。因为建设项目的排污量与排污单位的排污量可能差异较大，对“建设项目”构成的重大变动，对排污单位来说可能微乎其微。一个排污单位的某个建设项目对环境的影响并不能全面反映该排污单位对环境的整体影响。
环保验收与排污许可证的衔接
竣工环保验收的对象是已获得环境影响评价批复的建设项目，验收工作是在企业获得排污许可证后开展，因此环保验收已纳入排污许可的管理。如此，有些建设项目可能满足排污许可的管理要求，但不能满足竣工环保验收的要求。
例如，某一扩建项目的污染物排放量超过了环境影响评价许可的总量，却不超过整个排污单位的许可排放量。这种不满足建设项目环保验收要求，但满足排污许可证要求的情形，是不符合逻辑的。因此，“建设项目”作为环境影响评价和环保验收的基准，与排污许可证以“排污单位”为基准，存在问题。
竣工环保验收在企业获得排污许可证后开展，企业在验收期间遵循的法律责任和义务与运营期并无任何差异，验收已完全纳入了排污许可证的管理，验收期已经属于企业的运营期。
排污许可制度下的环保验收问题
企业在环保设施调试前必须申领取得排污许可证，环保验收期间企业需按照排污许可证的要求依法排污。在排污许可制度下，企业进入运营期的时间节点是申领到排污许可证的一刻，而不是完成环保验收的一刻。企业申领到排污许可证后，便可依法排污，进入正式的运营期。
另外，企业在环保验收调试期并无“违法免责期”，如果调试期有超标行为，是按照违反验收要求处罚，还是按照违反排污许可证处罚？同一违法行为不能适用两种罪名。目前，环保设施的有效运行、台账记录和监测，也已纳入排污许可执行报告管理，因此环保验收该何去何从值得探讨。
以行业作为分类不满足精准治污的要求
第一，产污情况主要跟产污工艺相关，而产污工艺可以隶属于一个或是多个行业。例如，常见的单元操作：精馏、蒸馏、萃取；常见的产污环节：贮存、装卸、投料等，几乎在任何工业行业都普遍存在。
第二，行业的划分难以体现产污工艺的“同质”。比如，汽车零配件行业，可能包含发泡、注塑、搪塑、电镀、喷涂、机加工、电子等十余种工艺，涉及十余种行业分类，其排放标准在选择时涉及多个行业标准，仅标准的适用分析就极为复杂，给监管带来诸多麻烦。
第三，随着社会分工的精细化，有些企业的生产活动仅是一个生产环节，比如电镀等表面处理企业，可以配套给其他多个行业，为多行业提供外委加工服务，这类企业的行业性质并不明显。
即便同一行业在产污工艺上也有一定的相似性，但是产能与规模没有类比性，其污染物的排放量差异也会较大，这种按照行业“一刀切”的行为明显与精准治污和分类管理的内在意图不符。
目前，排放标准交叉执行的问题越来越突出。以汽车零配件行业为例，其废气来自于电镀、发泡、注塑、喷涂、电子等多个工艺流程，适用的排放标准有电镀行业排放标准、合成树脂（注塑）行业排放标准等，这一现象亟须改变。
以行业进行分类有可能导致“一刀切”
根据《国民经济行业分类》，行业的判断根据工艺和产品用途，而不是基于产能与排放量。许多简单生产工艺，其生产规模大、排放量可能很高，而很多复杂的生产工艺，其生产规模小、排放量可能很低。而《国民经济行业分类》主要是便于国民经济数据的统计需要，而不是行业环境管理和安全管理的需要。
例如，“简单混合分装”的大宗化学品仓储物流行业，其土壤、地下水潜在的污染比一个小化工厂要高很多，但在行业分类上化工行业要比仓储物流行业敏感得多。与之相反，空分等生产工艺，尽管其原材料和产品都是气体，对土壤和地下水的影响较小，但是空分装置属于化工行业，监管较为严格。
相关建议
以环境影响程度作为分类管理依据
当前，《环评名录》和《排污许可名录》以“行业”和“工艺”作为“环境影响”程度的判断依据，已经无法满足精准治污的要求。
借鉴国内外安全管理的经验，重点针对构成“重大危险源”的企业要加强安全监管。重大危险源企业的判定基于化学品在现场的最大存放量，而不是行业分类。目前，我国针对运营期重点排污单位的管理思路可以前移，在环境影响评价阶段便可确定是否属于重点排污单位，进而确定环境影响评价文件的类型。
以“环境影响程度”对排污单位进行划分，也符合当前对重点排污单位进行重点管理的原则，可有效避免监管过程的“一刀切”行为，满足精准治污的要求。
强化以排污可证为核心的事中事后监管
企业在申领排污许可证时会对生产设施、工艺、配套的环境保护设施、排污口等进行确认，后期排污许可证执行报告也会通过信息公开的方式将污染物达标排放情况、台账和自行监测向公众开放并接受监督。由此可见，环保验收的全部内容已经纳入排污许可制，排污许可证执行报告完全可以替代建设项目竣工环保验收的功能。作为生态环境主管部门完全可以通过强化以排污许可证为核心的事中事后依法监管手段，督促企业合法运营。
以排污单位作为对象
以排污单位作为环评和排污许可的对象，可以有效避免环境影响评价制度和排污许可制度衔接的矛盾。环境影响评价文件如果以排污单位作为评价对象，并结合“环境影响程度”来确定环境影响评价的文件类型，能更好地反映其对周围环境造成的影响，从总体上把控排污单位的环境管理责任和义务。后期的改扩建行为，可在原有排污单位的基础上开展，对排污单位进行重新许可。
因此，摒弃“建设项目”的概念，将排污单位为环境影响评价和排污许可的对象，按照污染物排放当量值的大小划分排污单位的环境影响评价文件类型与许可证文件类型，排污单位无论是新建还是变动，均以最终承担责任的排污单位作为对象，这样可以更好地使环境影响评价制度与排污许可制度契合。
综上，环境影响评价制度和排污许可制度都是生态环境保护管理工作中重要的管理制度，但是随着时间的推移和发展，这两项制度存在衔接不畅的问题。因此，以环境影响程度来进行环境影响评价和排污许可证的分类管理，以排污单位作为环境影响评价与排污许可的对象，既是精准治污的体现，也是有效衔接环境影响评价制度与排污许可制度的现实需要。
（作者马立强系华东理工大学校外导师）
原标题：环评与排污许可有效衔接的探讨
